Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 285/22

Uzasadnienie

I. Skargą z 20 grudnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w P.zaskarżył uchwałę Rady Gminy N. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 6823), w części dotyczącej § 19 ust. 1 uchwały.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 1372) w zw. z art. 19 ust 3 i 5 pkt 5 oraz art. 21 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), polegającym na określeniu w § 19 ust. 1 skarżonej uchwały poziomu dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach, poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a zatem w sposób nieprecyzyjny oraz przekraczający delegację ustawową Rady Gminy wynikającą z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W rozdziale 6 uchwały "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", w § 19 ust. 1 wskazano, że "poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają: aktualny przebieg infrastruktury sieciowej oraz wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego".

Zdaniem Prokuratora, regulacja § 19 ust. 1 uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a dokładnie art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust 3 i 5 oraz art. 21 u.z.z.w.

Na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże muszą one być niesprzeczne nie tylko z ustawą, na podstawie której zostały wydane, ale i z Konstytucją RP oraz innymi aktami ustawowymi.

Stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Treścią regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie można określać reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne. Zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. określenie "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym wskazanie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), spełnienie których przysporzy możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Podczas, gdy problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

1. II. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie.

W jej ocenie § 19 ust. 1 regulaminu nie stanowi wykroczenia poza delegację ustawową. Przepis ten, istotnie posiadając bowiem walor informacyjny dla adresatów aktu prawnego (odsyłając do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego), stanowi realizację postulatu kompletności oraz przejrzystości aktu prawnego. Jednocześnie, wobec nie generowania przezeń po niczyjej stronie żadnych praw i obowiązków, nie sposób podzielić poglądu o istotnym naruszeniu prawa. Jedynie istotne naruszenie prawa otwiera drogę do stosowania nadzoru nad działalności prawotwórczą organów stanowiących jednostek samorządy terytorialnego.

III. Na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. Prokurator Okręgowy w W., na zasadzie art. 9 § 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.) przejął skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. i rozszerzył jej zakres.

Sprawa została w tym dniu odroczona, zaś Prokurator został zobowiązany do sprecyzowania stanowiska na piśmie, zaś strona przeciwna do ustosunkowania się do tego stanowiska.

IV. Pismem z 16 maja 2022 r. Prokurator Okręgowy w W. wykonał zobowiązanie Sądu i sprecyzował skargę, rozszerzając jej zakres poprzez wskazanie, że jej przedmiotem jest § 6 ust. 1 pkt 2, § 7, § 9, § 11, § 13, § 14, § 16, § 17 oraz § 19 ust. 1.

Zarzucił w tym względzie:

1. 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, polegające na wprowadzeniu w § 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjnej jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
2. 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 7 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodnokanalizacyjnej, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
3. 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 9 Regulaminu na odbiorców szeregu zakazów związanych z korzystaniem z sieci wodnokanalizacyjnej, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
4. 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze uregulowania w § 11 Regulaminu konsekwencji naruszenia § 7 i § 9 Uchwały polegających na możliwości wypowiedzenia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
5. 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze uregulowania w § 13 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
6. 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze uregulowania w § 14 Regulaminu zasad obliczania ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
7. 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. oraz § 17 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach u.z.z.w. oraz powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację § 17 ust. 1, 4 i 5 powołanego rozporządzenia, w drodze uregulowania w § 16 Regulaminu szczegółowych zasad uiszczania zapłaty za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
8. 8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze uregulowania w § 17 ust. 1-3 Regulaminu kwestii dotyczących obciążenia gminy kosztami wody pobieranej ze zdrojów ulicznych, zużytej do zasilania publicznych fontann, zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych oraz zużywanej na cele przeciwpożarowe a także zasad obliczania ilości zużytej na powyższe cele wody, w sytuacji gdy powyższe kwestie reguluje art. 22 pkt 1-3 u.z.z.w.
9. V. Zajmując stanowisko co do rozszerzonej skargi organ ponownie wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że Prokurator błędnie oznaczył zakres zaskarżenia, odwołując się do uchwały (składającej się z pięciu paragrafów) a nie do jej załącznika. W opinii Rady już z tego powodu skarga podlega oddaleniu.

Zdaniem Strony, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. sformułowaniem "w tym" odnoszącym się do elementów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wskazuje na obligatoryjny charakter zawarcia w regulaminie unormowań wyłącznie co do elementów wskazanych w pkt 1-9 przedmiotowego przepisu, ale nie wyłącza jednocześnie określenia dodatkowych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz usługobiorców.

W konsekwencji powyższego, zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie w jakim odnoszą się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz usługodawcy winne zostać uznane za niezasadne wobec faktu, że Rada Gminy była uprawniona do wprowadzenia takich dodatkowych zapisów.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy regulamin w analogicznym brzmieniu funkcjonuje w gminie od lat i nie był wcześniej kwestionowany przez prokuraturę, nadto nie został zakwestionowany przez wojewodę, a Wody Polskie wydały pozytywną opinie w jego przedmiocie. Powyższe ma znaczenie wobec faktu, że w orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się na konieczność rozważnego korzystania z uprawnień w zakresie zaskarżania uchwał przez prokuraturę, które to uprawnienie zostało nadużyte w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. VI. Skarga Prokuratora jest uzasadniona.

Na wstępie należy przypomnieć, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Delegację ustawową upoważniającą do wydania ww. regulaminu zawiera art. 19 u.z.z.w.

Należy także zauważyć, że pomimo wskazania w rozszerzonej skardze, jako przedmiotu zaskarżenia, konkretnych paragrafów uchwały a nie załącznika, nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że Skarżącemu chodziło o Regulamin, stanowiący załącznik do uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W ocenie Sądu art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma, co do zasady, charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Istotne, a nie tylko drobne, odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności regulaminu w całości bądź w części.

Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrot "w tym", nie oznacza dowolności w zakresie regulowania innych spraw niż wskazane w tym przepisie, a jedynie uprawnienie do poruszania się w ramach zakresów regulacji, określonych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. z pewnymi dopuszczalnymi, drobnymi odstępstwami.

Należy także podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu działania (patrz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w hierarchicznie ukształtowanym systemie źródeł prawa. Akty normatywne niższego rzędu, powinny być przy tym zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są właśnie akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw i rozporządzeń, będących aktami wyższego rzędu. Organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, zobligowany jest więc do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Uregulowana w Konstytucji zasada praworządności (art.

1. 7) nakazuje bowiem, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są zaś zakaz domniemywania kompetencji, powinność interpretowania normy prawnej upoważniającej, w sposób ścisły oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
2. VII. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 2, § 7, § 9, § 11, § 13, § 14, § 16, § 17, § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zatem do § 6 ust. 1 pkt 2 wyjaśnić należy, że zgodnie z jego treścią "Przedsiębiorstwo ma prawo:

1. 2) odciąć dostawę lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:
2. a) przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, względnie upłynął czas obowiązywania umowy;
3. b) odbiorca nie uiścił należności za dwa pełne okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, pod warunkiem wskazania przez Przedsiębiorstwo zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;
4. c) jakość wprowadzanych przez Odbiorcę ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub umowie;
5. d) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych;"

Kwestię odcięcia dostaw wody reguluje art. 8 ust. 1 i 2 u.z.z.w. W przepisie art. 8 ust. 1 ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1. 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2. 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3. 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4. 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

W art. 8 ust. 2 u.z.z.w. wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.

Tym samym:

1. - § 6 ust. 1 pkt 2 lit. "a" modyfikuje zapis ustawowy, powtarzając go w części i dodając nowy warunek "względnie upłynął czas obowiązywania umowy".
2. - § 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" modyfikuje zapis ustawowy, powtarzając go w części oraz wprowadzając warunek wskazania przez Przedsiębiorstwo zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Należy wyjaśnić, że nie jest to warunek odcięcia wody przewidziany w ustawie a obowiązek przedsiębiorstwa wynikający z art. 8 ust. 2 u.z.z.w. Jakkolwiek zapis regulaminu jest korzystny dla odbiorców, jednakże regulamin ma uwzględniać interesy obu grup, tj. przedsiębiorcy i odbiorców.
3. - § 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "d" powtarza i modyfikuje warunki z art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 u.z.z.w., co jest działaniem błędnym oraz wprowadzającym niedozwolone powtórzenie i pominięcie urządzeń pomiarowych.

Odnośnie do § 7 regulaminu należy wskazać, że określa on obowiązki odbiorcy, przy czym w tym zakresie decydująca jest ustawa oraz umowa zwarta pomiędzy stronami. Zgodnie z postanowieniami regulaminu odbiorca obowiązany jest:

1. 1. Zapewnić prawidłowe działanie urządzenia pomiarowego i jego utrzymanie;
2. 2. Do natychmiastowego powiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomb;
3. 3. Powiadomić pisemnie Przedsiębiorstwo o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu w terminie 7 dni od daty dokonania zmian;
4. 4. Powiadomić pisemnie Przedsiębiorstwo o rozbudowie i modernizacji instalacji oraz o wszelkich zmianach technicznych mogących mieć wpływ na działanie sieci w terminie 14 dni od daty zakończenia tych prac;
5. 5. Natychmiastowego zgłaszania awarii powodujących niekontrolowany zrzut ścieków nieodpowiadających warunkom określonym w umowie;
6. 6. Regulować terminowo należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków;
7. 7. Korzystać z usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy i niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności Przedsiębiorstwa, a w szczególności do:
8. a) Użytkowania instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość:
9. - wystąpienia uderzeń hydraulicznych,
10. - wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej na skutek cofania się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania, itp.,
11. b) Stosowania w instalacji odpowiednich urządzeń zabezpieczających wodę przed wtórnym zanieczyszczeniem zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz utrzymywanie w należytej sprawności tego urządzenia,
12. c) Użytkowania instalacji kanalizacyjnej według jej przeznaczenia,
13. d) Informowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody w celu prawidłowego rozliczenia należności za odprowadzanie ścieków.

Należy wskazać, że obowiązki stron w relacji przedsiębiorca - odbiorca, określa na mocy art. 6 ust. 3 pkt 3 umowa, zawierająca w szczególności postanowienia dotyczące praw i obowiązków stron umowy.

Rada Gminy, jakkolwiek w ocenie Sądu nie ma z pewnością złych intencji regulując te kwestie, to jednak wykracza poza upoważnienie ustawowe. Należy pamiętać, że nie w każdym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie należeć do danej gminy.

W § 9 Rada Gminy określiła, czego zabrania odbiorcy usług. Zabrania się mu zatem:

1. 1) Poboru wody z pominięciem wodomierza;
2. 2) Samowolnego przemieszczania wodomierza, zrywania plomb lub osłon;
3. 3) Wykorzystywania sieci wodociągowej bądź instalacji wodociągowej do uziemiania urządzeń elektrycznych;
4. 4) Wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzani wód opadowych;
5. 5) Wprowadzania wód opadowych i wód roztopowych do kanalizacji sanitarnej;
6. 6) Wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych odpadów, ścieków i substancji wymienionych art. 9 ust. 2 Ustawy.

Zakazy skierowane do klienta przedsiębiorstwa, związane z odprowadzaniem przez niego ścieków (również obowiązki), reguluje m.in. art. 9 ustawy ale również umowa. Sąd uznaje, że Rada Gminy zbyt głęboko ingeruje w te obowiązki i zakazy, wykraczając poza przyznane kompetencje np. przewidując zakaz uziemiania urządzeń elektrycznych z wykorzystaniem sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Z kolei § 11 przewiduje skutek naruszenia § 7 i 9 regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem, "Naruszenie postanowień paragrafów 7 i 9 niniejszego Regulaminu pociąga za sobą możliwość wypowiedzenia umowy o dostarczanie wody i/lub odprowadzanie ścieków. Wypowiedzenie powinno być poprzedzone pouczeniem Odbiorcy o nieprawidłowości jego postępowania i wynikających z tego konsekwencjach, z określeniem terminu zaprzestania niewłaściwego postępowania.

Podobnie jak wyżej, w ocenie Sądu Rada Gminy zapewne nie ma złych intencji w uregulowaniu powyższych kwestii, jednakże wykracza poza to, co jest jej przypisane jako jej ustawowa kompetencja do określenia w treści regulaminu. Zbyt głęboko wkracza w kompetencje jakie przysługują stronom umowy i w to, co winno się znaleźć w samej umowie. Rada nie ma w art.19 ust. 5 u.z.z.w. uprawnienia do regulowania skutków dokonanych naruszeń.

W § 13 regulaminu wskazano, że

1. - ust. 1 "Ilość dostarczanej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego."
2. - ust. 2 "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza."
3. - ust. 3 "W przypadku zawarcia umów z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych lub budynków wchodzących w skład osiedli korzystającego z sieci wod-kan niebędącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa, ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie zainstalowanych tam wodomierzy. Różnica pomiędzy odczytem na wodomierzu głównym a sumą odczytów w lokalach lub budynkach pokrywana jest przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub osiedla."
4. - ust. 4 "W okresie przejściowym, w przypadku braku technicznej możliwości zainstalowania wodomierza, ilość zużytej wody określa się na podstawie przeciętnych norm zużycia, określonych zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie norm zużycia wody."

W § 14 regulaminu wskazano natomiast, że:

1. - ust. 1 "Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskaźników urządzenia pomiarowego posiadającego legalizację wydaną przez odpowiednie jednostki, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. - ust. 2 "Do czasu zainstalowania przez Usługobiorcę urządzenia pomiarowego, ilość ścieków ustala się jako równą ilości pobranej wody lub określonej w umowie. Jeżeli Usługobiorca posiada własne ujęcie wody, zobowiązany jest zainstalować wodomierz, ponosić koszty jego legalizacji, konserwacji i wymiany."

Należy wskazać, że normy zużycia wody i odprowadzania ścieków szczegółowo określa art. 27 u.z.z.w. Modyfikowanie jego treści, powtarzanie jej w regulaminie czy wreszcie uzupełnianie np. o zagadnienie posiadania przez urządzenie pomiarowe legalizacji, nie jest dopuszczalne. W rozpatrywanym przypadku nie jest to tylko drobne powtórzenie uregulowań ustawowych a istotne ich zmienianie, przeredagowywanie i uzupełnianie.

W § 16 prawodawca lokalny nawiązał do art. 27 u.z.z.w. W myśl więc tej regulacji:

1. - ust. 1 "Zgodnie z przepisami rozporządzeń, o których mowa w art. 27 Ustawy:
2. 1) Odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym w fakturze, przelewem na rachunek bankowy Przedsiębiorstwa lub gotówką w kasie Przedsiębiorstwa.
3. 2) Zgłoszenie przez Odbiorcę zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje obowiązku jej zapłaty.
4. 3) W przypadku stwierdzenia nadpłaty, na wniosek Odbiorcy, zostanie ona zaliczona na poczet przyszłych należności lub nastąpi jej zwrot.
5. - ust.
6. 2. "Przedsiębiorstwo może wystawiać faktury zaliczkowe, które są rozliczane po odczycie wodomierza lub urządzenia pomiarowego."
7. - ust.
8. 3. "Przedsiębiorstwo może obciążyć Odbiorcę kosztami dochodzenia roszczeń."

Przepis ten określa szczegółowe zasady płatności za wodę i ścieki, sposób rozliczania nadpłaty oraz możliwość obciążenia odbiorcy kosztami dochodzenia roszczeń.

Co do zasady z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. nie wynika kompetencja do uregulowania powyższych kwestii szczegółowo w regulaminie. Z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Jakkolwiek odwołanie się do wystawienia w tym względzie faktury, samo przez się nie stanowi naruszenia (w ten właśnie sposób następuje rozliczenie przez przedsiębiorstwo, będące podatnikiem podatku od towarów i usług), to jednak Rada zbyt głęboko i zbyt szczegółowo określa sposób płatności.

Nadto, w § 16 ust. 3 regulaminu Rada powtarza regulację ustawową oraz ją w sposób niedozwolony modyfikuje. Modyfikacji dotyczy przepisu § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w myśl którego odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. W sytuacji braku oznaczenia w regulaminie 14-dniowego terminu na zapłatę należności wskazanej w fakturze, stanowi naruszenie prawa, stwarzając potencjalną dowolność w regulacji tej kwestii np. 7 dni.

Ponadto, Rada dokonała modyfikacji rozporządzenia, zmieniając zasadę rozliczania nadpłaty za usługi. Przyjęto bowiem, że nadpłata za usługi, na wniosek odbiorcy, zostanie rozliczona na poczet przyszłych należności lub nastąpi jej zwrot. Tymczasem w § 17 ust. 5 rozporządzenia wskazano, że w przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na wniosek odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Nie znajduje również podstaw regulacja wskazująca na możliwość obciążenia odbiorcy kosztami dochodzenia usług. Kwestia ta jest domeną prawa cywilnego i jest rozstrzygana przez sąd powszechny.

W § 17 Rada uregulowała kwestie zużycia wody przez Gminę, i tak w:

1. - ust. 1 "Przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę:
2. 1) Pobraną ze zdrojów ulicznych,
3. 2) Zużytą do zasilania publicznych fontann,
4. 3) Zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych,
5. 4) Zużytą na cele przeciwpożarowe."
6. - ust. 2 "Woda pobierana na cele wymienione w ust. 1 pkt. 1-3 powinna być opomiarowana lub pobierana z opomiarowanych punktów czerpalnych, a w przypadku ich braku na podstawie ilości określonych w umowie."
7. - ust. 3 "Ilość wody zużytej na cele przeciwpożarowe podaje jednostka straży pożarnej - w formie informacji przekazywanych do Przedsiębiorstwa raz na dwa miesiące, nie później niż do 5 dnia miesiąca następującego po dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym."

Zasadnie wskazuje Prokurator, że art. 19 ust.3 i 5 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości uregulowania kwestii dostarczania wody gminie w regulaminie. Obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów tego rodzaju usługi zawiera art. 22 pkt 1-3 u.z.z.w. Na jego podstawie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie.

Zaskarżony regulamin rozwija warunki ustawowe, uszczegóławiając okoliczności dotyczące rozliczania zużycia wody, w tym w przypadku jej zużycia na cele przeciwpożarowe. Wprowadzając termin przekazywania informacji na cele rozliczenia oraz dwumiesięczny okres rozliczeniowy Rada wykracza poza swoje kompetencje. Należy zatem podzielić zastrzeżenia Prokuratora wyrażone w tym zakresie.

W § 19 ust. 1 regulaminu wskazano, że "Poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają: aktualny przebieg infrastruktury sieciowej oraz wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego."

Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje ogólnego wskazania odsyłającego do aktualnego przebiegu infrastruktury sieciowej, bowiem zawsze przyłączenie do sieci zależy od tego, czy znajduje się ona w niedalekiej odległości od podłączanego punktu odbioru, to jednak dalsza część przepisu i jego całościowe odczytanie wskazuje, że Rada Gminy N. sformułowała przepis probabilistyczny, oparty na założeniach ogólnikowych, niepewnych i odwołujących się do nieznanej przyszłości. Takie działanie, jak trafnie wskazuje Prokurator, nie mogło mieć miejsca.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji