Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr – [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994r., nakazał inwestorowi M. Ż. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., powstałego w wyniku przebudowy, do stanu poprzedniego.
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. w wyniku wszczętego z urzędu postępowania naprawczego – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na adaptację strychu – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonywanych robót budowlanych przy przebudowie poddasza i nadbudowie tej części budynku. Niewykonanie tego obowiązku przez inwestora uniemożliwiało nakazanie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organ nakazał doprowadzenie wykonanych robót do stanu poprzedniego.
W wyniku postępowania odwoławczego inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zarówno argumentacja inwestora jak i ustalenia organu powiatowego z dnia 30 maja 2000r. zawarte w protokole oględzin obiektu wskazują, iż roboty adaptacyjne strychu wykonywane na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1995r. zostały zakończone i w dniu [...] października 1996r. urząd przyjął zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania lokalu nr [...].
Organ II instancji nie mógł dokonać weryfikacji powyższych ustaleń z uwagi na brak w aktach dokumentacji związanej z przystąpieniem do użytkowania. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości prowadzenia postępowania z art. 50-51 Prawo budowlane, wobec czego organ odwoławczy stwierdził konieczność dalszego prowadzenia postępowania celem ustalenia szczegółowego zakresu zgłoszenia o zakończeniu prac i ustaleniu jego zgodności z wykonanymi pracami, a jako, że jest to postępowanie wyjaśniające w znacznej części, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła K. G. domagając się jej uchylenia.
Skarżąca zarzuciła niedokonanie przez organ wojewódzki szczegółowych ustaleń w zakresie nakładanych na inwestora obowiązków oraz bezpodstawne uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał prawidłowo i dostatecznie ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem skarżącej to właśnie organ wojewódzki nie zapoznał się z całym materiałem sprawy i nie przeanalizował wszystkich ustaleń i dokumentów bo stan faktyczny jest oczywisty i udowodniony, a mimo tego organ II instancji uchylił słuszną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazując przy tym co jeszcze ma być dodatkowo rozpoznane.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Kontrolą sądową objęta jest decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 138 § 2 kpa a więc decyzja kasatoryjna którą organ odwoławczy nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, lecz stwierdzając konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem iż prawidłowe przystąpienie do użytkowania poprzedzone skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie, że obiekt znajdujący się w użytkowaniu – użytkowany jest niezgodnie z prawem.
Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego którego istotą jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.
Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy skorzystał z kompetencji kasacyjnej choć, w ocenie sądu, nie miał do tego podstaw.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa.
Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub wielu dowodów (np. zasięgnięcie opinii, przesłuchanie nawet kilku świadków) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.
W objętej postępowaniem sądowym sprawie, organ odwoławczy – twierdząc iż nie może przeprowadzić weryfikacji ustaleń I instancji wobec braku w aktach dokumentacji związanej z przystąpieniem przez inwestora do użytkowania obiektu – mógł i był obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe do czego jest uprawniony zgodnie z art. 136 kpa – żądając przedstawienia tej dokumentacji i dokonując weryfikacji ustaleń organ I instancji, co umożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej w tymże postępowaniu odwoławczym.
W ocenie sądu organ odwoławczy przyjął tu wykładnię rozszerzającą dla podstaw wydania decyzji kasacyjnej, unikając w ten sposób merytorycznego rozpoznania sprawy.
Na marginesie należałoby zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące zgłoszenia do użytkowania, a wśród nich protokół oględzin z dnia 20 września 1996r.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zgłoszenie obiektu do użytkowania nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości podejmowania czynności wynikających z jego kompetencji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy musi zapoznać się z całym materiałem dowodowym, dokonać jego oceny i rozpoznać sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów dotyczących prowadzonego dotąd postępowania a objętych skargą sądową w niniejszej sprawie.
Wobec naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270).