Uzasadnienie
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2011r., na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku terminala pasażerskiego Portu Lotniczego P. w P.,
Organ odwoławczy wyjaśnił, że po otrzymaniu odwołania obowiązany był zbadać jego dopuszczalność i wskazał, że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania należy zaliczyć m.in. wniesienie odwołania przez podmiot nieposiadąjący legitymacji do występowania z żądaniem weryfikacji decyzji. Takim podmiotem będzie m.in. uczestnik postępowania na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji.
Organ podniósł, że ww. Stowarzyszenie pismem z dnia 27 marca 2011 r. wniosło o potraktowanie go jako strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji, przedstawiając jednocześnie uwagi i zastrzeżenia do ww. przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] wezwał Stowarzyszenie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez określenie, czy dotyczy on dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., czy uznania za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Ponadto organ wezwał Stowarzyszenie do przedstawienia dokumentów potwierdzających jego utworzenie wraz ze statutem lub regulaminem. Wezwanie to zostało wysłane na adres wskazany w ww. piśmie z dnia 27 marca 2011 r. jako "adres do korespondencji".
Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wezwanie, tym samym Wojewoda [...] pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania.
Dokumenty potwierdzające utworzenie Stowarzyszenia, zostały przedłożone wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Organ przypominał, powołując się na stanowisko judykatury, że zgłoszenie uwag i wniosków przez stowarzyszenie nie jest równoznaczne z uczestnictwem w postępowaniu na prawach strony. Konieczne jest bowiem wydanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Nie jest to jednak postanowienie o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony, tylko na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. W sytuacji zatem, kiedy odwołanie wniósł podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, gdyż nie spełnił przesłanek formalnych warunkujących ten udział, obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie, w trybie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania.
Skargę na to postanowienie złożyło Stowarzyszenia [...] i wnosząc o jego uchylenie zarzuciło brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Stowarzyszenie podniosło, powołując się na doktrynę, że pozycja organizacji społecznej może być zróżnicowana. Organizacja może być stroną postępowania na zasadzie art. 28 i 29 k.p.a. lub uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony art. 31 § 3 kpa. Art. 29 k.p.a. nie przyznaje statusu strony w postępowaniu, ale określa jedynie możliwość bycia stroną. Zgodnie z tym przepisem stroną może być również organizacja społeczna nieposiadająca osobowości prawnej. Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.
Stowarzyszenie wskazało, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż jako organizacja społeczna zabiega przez swoją działalność do przeciwdziałania hałasom i zapewnienia mieszkańcom ochrony przed hałasem (§2 regulaminu).
Uznając jednak twierdzenie organu II instancji, że skarżący może mieć jedynie w toczącym się postępowaniu przymiot występowania na prawach strony Stowarzyszenie powołało art. 31 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że żądanie to organizacja społeczna może złożyć w każdym stadium postępowania, także na etapie odwołania, organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu sadowoadministracyjnym, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadzie art. 33 § 2 w zw. z art. 9 p.p.s.a.
Zdaniem Stowarzyszenia bez znaczenia jest fakt, że podjęło ono próbę wystąpienia w postępowaniu w I instancji, jednakże na skutek zawinionego działania Poczty Polskiej nie doręczono jej na adres siedziby wezwania Wojewody [...]. Organizacja nigdy nie dostała postanowienia odmawiającego jej udziału w sprawie i nigdy takiego postanowienia nie wydano. Z tej przyczyny składając odwołanie wraz z całą dokumentacją, zażądała wstąpienie do sprawy w charakterze strony, do czego była uprawniona. Organ II instancji powinien był zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a w razie braków formalnych, na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do ich uzupełnienia, czego nie uczynił.
Dlatego bez podstawy prawnej, na zasadzie art. 134 k.p.a., organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie oraz zgodnie z art. 31 § 3 organizacjom społecznym. Następnie skarżąca powołała uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, podnosząc, że art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę, co oznacza, że rozstrzygniecie organu II instancji jest błędne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 lutego 2009r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2009r., Nr 42, poz. 340 ze zm.), dalej specustawa lotnicza, w zakresie nieuregulowanym do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska publicznego stosuje się przepisy k.p.a.
W związku z powyższym krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu dotyczącym wydania wymienionej wyżej decyzji określany jest na podstawie art. 28 - 31 k.p.a.
Podkreślić przy tym trzeba, że status organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może być dwojaki, jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy. Organizacja społeczna może bowiem w nim występować jako strona postępowania, bądź też - zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. - brać w nim udział na prawach strony.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 marca 2011 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżące Stowarzyszenie zgłosiło zastrzeżenia do działań inwestora oraz "wielu urzędów" w związku z rozbudową i modernizacją Portu Lotniczego P. i wzniosło o potraktowanie Stowarzyszenia, jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę tj. rozbudowę i modernizację ww. inwestycji.
Wobec niejednoznaczności powyższego wniosku Stowarzyszenia, organ I instancji pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. wezwał je do sprecyzowania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czy żądanie dotyczy udziału w postępowaniu jako strony (zgodnie z art. 28 k.p.a.), czy też organizacja wnosi o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) pod rygorem pozostawienia podanie bez rozpoznania.
Na wezwanie to Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi, co obligowało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nieuzupełnienie przez Stowarzyszenie braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wniosek nie mógł być merytorycznie pozytywnie, bądź negatywnie rozpoznany. Wyjaśnić bowiem trzeba, że stosownie do treści art. 31 § 2 k.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony następuje w drodze postanowienia.
Z przytoczonego przepisu wynika zatem że organizacja społeczna jest legitymowana do udziału w sprawie dopiero z momentem wydania postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Brak wydania powyższego aktu administracyjnego uniemożliwiał więc organizacji społecznej skuteczne wniesienie odwołania niniejszej sprawie.
Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzeniu w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem formalnym uczestnictwa na zasadach k.p.a. jest żądanie organizacji społecznej i postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2545/10, LEX nr 992528, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2011r., II SA/Ol 978/10, LEX nr 953351).
Z akt sprawy wynika wprawdzie, że wezwanie organu z dnia 7 kwietnia 2011r. do sprecyzowania wniosku nie zostało skutecznie doręczone Stowarzyszeniu, jednak okoliczność ta nie zmienia faktu, że wymagane postanowienie nie zostało wydane, co skarżące Stowarzyszenie zakwestionowało dopiero w skardze do tutejszego Sądu.
Pomimo bowiem, jak zasadnie podniosło Stowarzyszenie, że żądanie w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może złożyć w każdym stadium postępowania, wniosek procesowy w tym zakresie nie został ponowiony w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wbrew argumentacji skargi w odwołaniu Stowarzyszenie nie zawarło żądania wstąpienia do sprawy w charakterze strony. Odwołanie zawiera jedynie obszerne argumenty merytoryczne skierowane m.in. do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że samo zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestnictwem w postępowaniu na prawach strony.
W związku z powyższym, organ odwoławczy nie był również zobligowany, jak podnosiła skarżąca, do rozważenia, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. a w razie ewentualnych braków podania do wezwania Stowarzyszenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do ich uzupełnienia.
W konsekwencji Minister Infrastruktury nie był zmuszony do badania legitymacji Stowarzyszenia w postępowaniu odwoławczym, a tylko w takim przypadku organ winien rozpoznać odwołanie, a po ustaleniu braku legitymacji po stronie odwołującego umorzyć postępowanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnić bowiem trzeba, że art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy badanie przymiotu strony przez organ odwoławczy nie jest związane z merytorycznym rozpoznaniem odwołania. Natomiast stosowanie przepisu art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. związane jest zawsze z koniecznością weryfikacji w postępowaniu odwoławczym twierdzeń wnoszącego odwołanie, ze decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego. Tylko w ostatniej z opisanych sytuacji, w przypadku negatywnego wyniku takiej weryfikacji, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Tym samym zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania art. 134 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie również należało uznać za chybiony.
Z podanych przyczyn, wobec braku podstaw do uwzględnienie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271), skargę oddalił.