Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 63.500 zł za 127 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na ocieplenie elewacji i budynku na osiedlu [...] w K. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 6 października 2003 r., w związku z czym dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 ust 6 ustawy prawo budowlane, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 3 i 4 k.p.a. upłynął dnia 7 grudnia 2003 r. (poniedziałek).
Natomiast decyzja o odmowie udzielania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc przeterminowanie wynosi 127 dni.
Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na ocieplenie elewacji budynku na osiedlu [...] w K. wynosi 63.500 zł (127 dni x 500zł = 63.500 zł)
Organ I instancji uznał, że przepis art. 35 ust. 6 prawa budowlanego odnosi się zarówno do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Przy obliczaniu powyższego terminu nie uwzględniono odliczenia z powodu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. wydanego w trybie art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym nie obowiązywał jeszcze art. 35 ust. 8 ustawy prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda [...] w oparciu o prawidłowy stan prawny wyliczył okres czasu, o jaki nastąpiła zwłoka przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "[...]" S.A. pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na os. [...] w K. W odniesieniu do postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r. wydanego w oparciu o art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż nieuwzględnienie terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane spowodowane jest niewłaściwą podstawą prawną zastosowaną przy wezwaniu inwestora do usunięcia braku wniosku. Jako, że powyższe postanowienie odnosi się do postępowania dowodowego podejmowanego w toku postępowania administracyjnego, winno być przeprowadzone w granicach czasowych przewidzianych art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nr [...] dotyczyło odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na os. [...] w K., podczas gdy w rzeczywistości postępowanie nr [...] dotyczy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie ocieplenia budynku na os. [...] w K. A zatem błędnie wskazana została nazwa inwestycji przedmiotowego postępowania.
Skarżący podniósł, że przepisy art. 35 ust. 6-8 mają charakter de facto karny i będąc finansową sankcją administracyjną powinny być stosowane i interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Ponieważ przepis wyraźnie przewiduje sankcje karną w sytuacji, w której organ "nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", nie można per analogiam stosować tej sankcji do innych spraw administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo budowlane.
Prezydent Miasta K. wskazał, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnili okresu związanego z oczekiwaniem na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony, a zatem nie odliczono okresu związanego z wydaniem postanowienia z art. 77 k.p.a. nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie ocieplenia oraz okresu związanego z wydaniem postanowienia z art. 36 k.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) przez zastosowanie przepisu art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania postanowienia, także poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 8 prawa budowlanego.
Treść art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w dniu wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę [...] kwietnia 2004 r. brzmi - Art. 35. w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta stanowi dochód Skarbu Państwa.
Natomiast w dniu wydania przez Wojewodę [...] postanowienia wymierzającego grzywnę Prezydentowi Miasta K. art. 35 ust. 6 brzmi - w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Ponadto stwierdzić należy, iż w dacie wydania w/w postanowienia obowiązywał ust. 8 wspomnianego artykułu prawa budowlanego, z którego wynika, iż do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr. 93 poz. 888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze powyższe przepisy prawa stwierdza, iż niewątpliwie nastąpiło opóźnienie w wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ocieplenie budynku, jednakże termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego powinien zostać obliczony na podstawie znowelizowanych przepisów.
Dopiero bowiem niewydajnie decyzji w terminie 65 dni od złożenia wniosku, a nie 2 miesięcy, jak przyjęły organy obu instancji uprawniało Wojewodę [...] do wymierzenia kary.
Wskazać należy, iż postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r. aczkolwiek wydane po okresie 65 dni, a więc okresie, w którym organ winien był wydać decyzję, to wywołuje skutki prawne. Na jego podstawie strona została zobowiązana do usunięcia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę w zakreślonym przez organ terminie. Dlatego też należy stwierdzić, iż nie było możliwe wydanie w sprawie decyzji w związku z oczekiwaniem na uzupełnienie przez inwestora kompletu dokumentów załączanych do wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż dokumenty załączone przez inwestora wraz z wnioskiem były niekompletne. Ponieważ wina za przedłożenie niekompletnego wniosku leżała po stronie inwestora, zatem termin wskazany w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r. powinien podlegać odliczeniu.
Na marginesie zauważyć trzeba, nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) należy stosować jedynie w stosunku do decyzji wydających pozwolenie na budowę. W treści art. 35 ust. 6 prawa budowlanego ustawodawca posługuje się co prawda terminem "w sprawie pozwolenia na budowę", jednakże Sąd stwierdza, iż przepis ten odnosi się zarówno do decyzji udzielających pozwolenia na budowę jak i decyzji odmownych.
Mając powyższe na uwadze, podkreślić trzeba, iż postanowienia Wojewody [...], jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszały przepisy prawa materialnego, a co za tym idzie nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Skarga Prezydenta Miasta K. zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku.
Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku.
Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.