Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy kompostownika oraz gołębnika na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w efekcie oględzin dokonanych w dniu 14 lipca 2015 r. ustalono, że na działce wykonano w 2012 r.obiekt inwentarski gołębnik o wymiarach 1,8 m x 1,8 m, o konstrukcji stalowej, zamontowany na rurze kamionkowej, wypełnionej betonem. Wysokość obiektu do kalenicy 2,4m, mocowany do rury kamionkowej wysokości 1,6 m. Ponadto oględziny nie potwierdziły istnienia kompostownika.
Organ powołując się na art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762) oraz ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) stwierdził, że gołębi nie zalicza się ani do zwierząt gospodarskich ani do zwierząt domowych. W związku z powyższym hodowlę gołębi należy uznać za hodowlę hobbystyczną lub służącą celom rekreacji. A zatem celowo przygotowany obiekt – gołębnik, do takiej hodowli, nie stanowi budynku inwentarskiego, przez który rozumienie się budynek przeznaczony do hodowli zwierząt gospodarskich, lecz należy go zakwalifikować jako obiekt małej architektury.
Ponadto wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/11, zgodnie z którym choć hobbystyczne hodowanie gołębi w zabudowie jednorodzinnej, może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich, to ich eliminacja może odbywać się w oparciu o przepisy dotyczące ochrony własności, np. poprzez zakaz immisji.
Zdaniem organu obiekt zrealizowano w niewielkich rozmiarach 1,8 m x 1,8 m, w warunkach dobrze komponujących się z otoczeniem, nie wprowadza uciążliwości dla działek sąsiednich. Organ podzielił poglądy rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w których organy kwalifikują gołębie raczej do zwierząt domowych, które nie wymagają budowy specjalnych obiektów inwentarskich.
W związku z powyższym organ uznał na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, że gołębnik, będąc obiektem małej architektury, usytuowany na prywatnej posesji, nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do właściwego organu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy uznał, mając na uwadze funkcje, jakie spełnia przedmiotowy obiekt, że stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i bezspornie należy zakwalifikować go jako obiekt inwentarski, tym samym zgodnie z art. 28 w zw. z art. 29-31 Prawa budowlanego jego budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nieprawidłowo umorzył postępowanie w sprawie.
W kwestii kompostownika organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro podczas oględzin ustalono, że kompostownika na przedmiotowej działce nie ma, to przedmiot sporu przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przestał istnieć, a zatem przestała istnieć przesłanka przedmiotowa do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Umorzenie postępowania w tej części było zatem właściwe i powinno nastąpić w drodze odrębnego rozstrzygnięcia organu powiatowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. wnieśli [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarżący wyjaśnili, że gołębnik nie jest budynkiem o konstrukcji stalowej (a tym bardziej budynkiem gospodarczym), ale małą "budką drewnianą" stojącą na jednym wąskim betonowym słupku (rura kamionkowa wypełniona betonem) i nie zajmuje powierzchni na gruncie. Do rury zamocowana została rama stalowa, a do niej przykręcono lekką drewnianą konstrukcję gołębnika. W celach estetycznych i ochronnych drewniana konstrukcja została pomalowana impregnatem do drewna, tak aby obiekt dobrze komponował się z resztą zabudowy. Obiekt można zdjąć z betonowego słupa i przestawić w inne miejsce zatem nie jest on trwale związany z gruntem.
Skarżący wskazali, że w przedmiotowym gołębniku przebywa na stałe 6-10 gołębi, co nie jest uciążliwe dla sąsiadów, ponadto zimą pełni rolę karmnika dla dzikich zimowych ptaków.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 kpa zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją.
Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest dokonanie analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa.
Należy przyjąć, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 kpa jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 kpa - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie organ II instancji nie tylko nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, ale w ocenie Sądu nie uzasadnił w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego.
Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uprawniała organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, wyłącznie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli organ uznał, że kompletny materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany i powinien prowadzić do innych wniosków, to jego obowiązkiem było dokonać ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego i orzec merytorycznie, stosując art. 138 § 1 kpa, nie naruszając przy tym art. 15 kpa. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa, bowiem niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa prowadzi do przedłużenia postępowania administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego organowi I instancji nie można zarzucić nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten przeprowadził w sposób prawidłowy oględziny w dniu 14 lipca 2015 r. i sporządził z nich protokół. Z protokołu wynika, że w 2012 r. wykonano gołębnik o wymiarach o wymiarach 1,8 m x 1,8 m, o konstrukcji drewnianej, zamontowany na rurze kamionkowej, wypełnionej betonem. Wysokość obiektu do kalenicy 2,4 m, mocowany do rury kamionkowej wysokości 1,6 m. Stan techniczny dobry. Oznacza, to że organ zebrał kompletny materiał dowodowy, co nie zostało zakwestionowane przez [...]WINB. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ I instancji powołał przepisy prawa mające, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie i dokładnie wyjaśnił swoje stanowisko.
Na marginesie należy jedynie wskazać, że rozumowanie organu było prawidłowe, ponieważ wielkość gołębnika, jego konstrukcja i posadowienie bezspornie wskazują, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem małej architektury. Co prawda organ I instancji dokonując opisu ustaleń poczynionych podczas oględzin podał, że obiekt ma konstrukcję stalową, podczas gdy z protokołu oględzin wynika, że konstrukcja jest drewniana, niemniej jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Oceniając uzasadnienie organu II instancji w kontekście zastosowanego art. 138 § 2 kpa, należy stwierdzić, że organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku ustawowego poprzez wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu i ogólnikowego, nic nie wnoszącego stwierdzenia, że przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zastosowaniem właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ nie wykazał, gdzie widzi braki w postępowaniu organu I instancji i dlaczego uważa, że jego ocena prawna sprawy jest błędna. Sam organ odwoławczy dokonał zakwalifikowania gołębnika jako obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Kwalifikacja taka jest jednak zbyt ogólna, ponieważ zgodnie z definicją w pojęciu tym mieści się budynek, budowla jak i obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Zaś w następnym zdaniu posługuje się pojęciem obiektu inwentarskiego. Wskazać należy, że Prawo budowlane z pojęciem obiektu inwentarskiego nie łączy sposobu w jaki może on powstać. Zatem twierdzenie, że doszło do samowolnej budowy gołębnika, gdyż inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu jest nieuprawnione.
W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania i w ich kontekście oceni prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.