Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., która organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych - budowy budynku gospodarczego o pow. 35 m2 na działce o nr. ew. [...], obręb [...], gmina [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgłoszony obiekt został zlokalizowany na działce niezabudowanej o powierzchni 3306 m2, stanowiący tereny leśne, znajdujące się na terenie [...], poza granicami opracowania obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zagospodarowanie tego terenu podporządkowane jest i podlega pod ustawę o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. – zgodnie z art. 15 obszar ten podlega pod ograniczenie inwestowania. Stwierdził, że jest to wystarczającym powodem do wniesienia sprzeciwu.
Organ stwierdził ponadto, że działka inwestycyjna o nr. ew. [...] zlokalizowana jest na terenach leśnych (ozn. LsYI), co potwierdza wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 19 stycznia 2012 r. Zarzut dotyczący lokalizacji działki poza obszarem [...] został uznany za bezzasadny.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. T., E. D. i T. M. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:
- 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub zastosowanie art. 7 i art. 15 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 92 poz.880 ze zm.). i art. 3 i 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, dotyczącego budowy zgodnej z art. 29 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego (parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 25 m2).
- 2. Rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 77, 81 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i okoliczności, brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji.
Skarżący wskazali, że nie kwestionują leśnego przeznaczenia działki – poprzednicy prawni obecnych właścicieli nabyli w 1939 r. działkę jako leśną, ale z prawem zabudowy, wynikającym z planu osiedla [...] wykonanym w 1934 r. Wojewoda z naruszeniem prawa nie zebrał w tym zakresie materiału dowodowego w sprawie. Następnie akty prawne, wydane po 1945 r., przeznaczały działkę na gospodarkę leśną, ale gdyby doszło do odebrania wcześniej istniejącego prawa zabudowy, musiałby w tym zakresie zostać wprowadzony zapis w księdze wieczystej, a takiego organ nie ustalił.
Skarżący wskazali, że wraz z utworzeniem [...] w 1959 r., ich działka faktycznie znalazła się w jego granicach, co nie oznacza, że nastąpiło to zgodnie z prawem. Skarżący zaznaczyli, iż początkowo utworzenie Parku nie odbierało prawa zabudowy działki, a uzależniało je od zgody władz Parku. Jak wynika z art. 14.7 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., nie było ustawowych upoważnień do włączenia do Parku nieruchomości bez zgody ich właścicieli.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1191/12 oddalił skargę.
Naczelny Sad Administracyjny w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn.. akt II OSK 443/13 uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach określonych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), albowiem wyrok z dnia 3 października 2012 r., wydany w sprawie VII SA/Wa 1191/12, oddalający przedmiotową skargę, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., wydanym w sprawie II OSK 443/13.
Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.
W związku z tym w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że [...] powstał na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1959 r. Nr 17, poz. 91). Według tego rozporządzenia tworzy się [...] o obszarze około 40 700 ha (§ 1), w skład którego wchodzą: obszary objęte ochroną rezerwatową o ogólnej powierzchni około 20 746 ha (§ 2 ust. 1 pkt 1), obszary leśne i nieleśne o łącznej powierzchni około 18 500 ha, spełniające w stosunku do terenów wymienionych w pkt 1 rolę strefy ochronnej (§ 2 ust. 1 pkt 2); oprócz obszarów wymienionych w ust. 1 włącza się do Parku dla celów administracyjnych obszary lasów należących do państwowego gospodarstwa leśnego o ogólnej powierzchni około 1 439 ha (§ 2 ust. 2).
Rozporządzenie z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1975 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 28, poz.144). Następnie na mocy § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 132, poz. 876) utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91 i z 1975 r. Nr 28, poz. 144), z wyjątkiem § 1 w części dotyczącej utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego. Według § 1 tego rozporządzenia Kampinoski Park Narodowy obejmuje obszar 38 544,33 ha, a w skład Parku wchodzą obszary wymienione w § 2. Wokół Parku tworzy się strefę ochronną, zwaną otuliną, o powierzchni 37 756,49 ha (§ 6 ust.
- 1) - w skład otuliny wchodzi obszar określony w § 6 ust.
- 2. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obszary Parku mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową, z tym, że obszary o zwartej zabudowie, nieruchomości Skarbu Państwa będące przedmiotem użytkowania wieczystego oraz nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową wyłącznie za zgodą właściciela, wieczystego użytkownika lub zarządcy.
Granice Parku określił Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w zarządzeniu z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem (M.P. Nr 23, poz. 107). Zarządzenie to zmienione zostało zarządzeniami Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego: z dnia 27 maja 1959 r. zmieniającym zarządzenie z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem (M.P. Nr 51, poz. 246) i następnie z dnia 26 stycznia 1965 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem (M.P. Nr 8, poz. 25).
W kontekście wyżej wskazanych unormowań prawnych wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż rola organu odwoławczego winno być bezsporne ustalenie czy działka, będąca przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego, istotnie znajduje się w granicach [...] (opisanych powyżej). Zaniechanie ustalenia dokładnego położenia tej działki i dokonanie oceny stanu faktycznego jedynie o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które nie stwierdzają jednoznacznie, czy działka jest, czy też nie jest częścią Parku, stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organ powołał się w nim na pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 5 marca 2012 r. jako na źródło ustalenia, czy działka znajduje się w granicach Parku, wskazując jednocześnie, że działka zlokalizowana jest na terenach leśnych. Taka argumentacja nie może zostać uznana za wystarczającą z powodów opisanych powyżej.
Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzone powyżej uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego czyniły przedwczesnym odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z kolei zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 71 i 88 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Wezwanie stron do uzupełnienia oświadczeń i dowodów nie przyniosłoby oczekiwanego rezultatu, bowiem dowody w ten sposób uzyskane nie doprowadziłyby do bezspornego ustalenia, czy działka znajduje się w granicach [...].
Przed wydaniem kolejnej decyzji w sprawie organ winien dołączyć do akt sprawy mapę z zaznaczeniem – w oparciu o właściwe przepisy prawa - granic [...], a następnie ustali, czy działka [...] znajduje się na jego obszarze lub na obszarze otuliny Parku, czy też poza tymi obszarami i jakie ten fakt ma znaczenie w zakresie możliwości zabudowy.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.