Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"’ "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.- ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186. ze zm., dalej jako: "p.b.."), po rozpatrzeniu odwołania A W od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "PINB dla [...], "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. nakazującej A W (dalej: "skarżąca" "inwestor") nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego murowanego realizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] o wymiarach zewnętrznych 5,21 m x 7,02 m, utrzymał w mocy decyzję I instancji,
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB dla [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] z obr [...] przy ul. [...] w [...].
Podczas oględzin dokonane dnia [...] grudnia 2018 r. na ww. działce przez upoważnionego przedstawiciela PINB ustalono, że na działce znajduje się budynek w stanie surowym otwartym, murowany o do poziomu parteru (wykonany wieniec żelbetowy z osadzonymi śrubami do mocowania murłat). Wymiary zewnętrzne obiektu w dniu oględzin wynosiły 5,21 m x 7,02 m, zaś wysokość ścian pomierzona wewnątrz od poziomu posadzki betonowej wynosiła 2,67 m. Budynek usytuowany był w odległości 3,05 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...]. W odległości ok 2,46 m od budynku istniała studnia - ujęcie wody własnej, zaś w odległości 1,66 m od obiektu znajduje się barakowóz. Pomiędzy realizowanym budynkiem a barakowozem przechodzi granica działki nr [...] z działką nr [...].
Podczas oględzin nie przedłożono dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. PINB wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o przesłanie dokumentów dotyczących prowadzonej budowy.
Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przekazał kopię skutecznie przyjętego zgłoszenia złożonego dnia 2 sierpnia 2016 r. przez A W na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 4,80m i powierzchni zabudowy 33,6 m2 na działce o nr ew [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Przesłano również opis techniczny budynku wraz z rysunkami oraz szkicem usytuowania obiektu na którym podane zostały odległości od granic z działkami sąsiednimi, tj. o 3 m od granicy z działką o nr ew [...] i [...].
W związku z tym że pomiary dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 grudnia 2018r. na tej nieruchomości wykazały, że budynek jest o innych wymiarach 5,21 x 7,02 m (czyli o powierzchni 36,5 m2) oraz w innych odległościach niż wynika to z dokumentów przesłanych z organu administracji architektoniczno - budowlanej (zgłoszenie dotyczy budynku o wymiarach 7,0 x 4,8m, czyli powierzchni 33,6 m2), wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2019r. wystąpiono do inwestora o przesłanie pomiaru geodezyjnego z podaniem wymiarów obiektu i jego odległości od granicy z działkami sąsiednimi.
W związku z tym, że przedmiotowy pomiar nie został nadesłany, PINB postanowieniem dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym w trybie art 50 ust 1 pkt 3 p.b. postanowił wstrzymać roboty budowlane związane z realizacją omawianego budynku, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanych robót przy budowie omawianego budynku gospodarczego wraz z podaniem aktualnych odległości obiektu od granic z działkami sąsiednimi. Do w/w dokumentów należało dołączyć ocenę techniczną sporządzoną w zakresie zgodności wprowadzonych istotnych zmian przy budowie budynku gospodarczego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i zapisami decyzji o warunkach zabudowy wydanej na potrzeby budowy omawianego obiektu, zaś w przypadku stwierdzenia przez osobę uprawnioną, że roboty wykonane zostały nie zgodnie z obowiązującymi przepisami, ocena winna określić zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty tj. Inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną w zakresie zgodności wprowadzonych zmian przy budowie budynku gospodarczego sporządzoną dnia [...] czerwca 2019r przez mgr inż. M P posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-.budowlanej
PINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę omawianego budynku. Organ I instancji podniósł, że z treści przedstawionej przez skarżącą oceny technicznej wynika, że obiekt został wybudowany w sposób nienaruszający przepisów techniczno- budowlanych, zasad wiedzy technicznej i zapisów decyzji o warunkach zabudowy wydanej na potrzeby budowy omawianego budynku. Z oceny nie wynika konieczność wykonania żadnych robót aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie budynku w ocenie opiniującego nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ani zapisów decyzji o warunkach zabudowy wydanej na potrzeby budowy omawianego budynku (str 24). PINB nie podzielił takiego stanowiska, bowiem z dołączonej do ww. dokumentów inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej na zlecenie skarżącej dnia [...] czerwca 2019 r. przez geodetę uprawnionego K P wynika, że budynek znajduje się wyłącznie na działce o nr ew [...] z obr [...]. Usytuowany jest on w odległości od 1,02 - do 1,03 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew [...].
PINB podkreślił, że zgodnie z zapisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie techniczne) budynki na działce budowlanej mogą być usytuowane w odległości:
- - 3 m ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych od granicy z sąsiednią działka budowlaną;
- - 4 m ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną;
- - 1,5 m od granicy działki
- - bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.
Przepisy nie dopuszczają sytuowania budynków z otworami okiennymi, w odległości pośredniej z czym mamy do czynienia w tej sprawie. W związku z tym budynek gospodarczy swoim usytuowaniem narusza przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane. Spełnienie tego obowiązku jest warunkiem koniecznym do legalizacji dokonanych odstępstw. Natomiast opiniujący nie wykazał w tym zakresie nieprawidłowości, a tym bardziej robót, które umożliwiłyby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Ponadto dołączona do ww. inwentaryzacji decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 201 9r. dotyczy budowy dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na dz. [...] i [...]z obr [...] przy ul. [...], a nie budowy budynku garażowego. W związku z tym dotyczy innego zamierzenia.
Reasumując, organ uznał, że nie ma możliwości nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia usytuowania ww. obiektu do stanu zgodnego z przepisami, bowiem strona nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikać by mogła taka możliwość
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A W. Podniosła, że obydwie działki mieszczące się przy ulicy [...] i [...] w [...] tj. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowią jej własność. Wobec tego zarzut, że budynek znajduje się wyłącznie na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] jest niedokładny gdyż obie działki stanowią moją własność, a odległość graniczna pomiędzy budynkiem a resztą działki ([...] z obrębu [...]) jest bez znaczenia. W związku z tym w ocenie skarżącej usytuowanie budynku nie narusza przepisów pozwalających na legalizację wyżej wymienionego budynku gospodarczego.
Skarżąca wyjaśniła, że w przedłożonej ocenie technicznej w zakresie zgodności z przepisami wprowadzonych zmian przy budowie budynku gospodarczego na stronie 25 (załącznik nr 1) wskazano jednoznacznie cyt.: "Żeby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, należy przygotować dokumentację w postaci projektu budowlanego oraz uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę." wskazano sposób przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ponadto w opisie technicznym wskazano że obiekt budowlany zlokalizowany jest w [...] przy ulicy [...], na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], (strona 19 załącznik nr 2) które są moją własnością. Powyższe potwierdzono na stronie 20 powyższego opracowania (załącznik nr 3).
Nawiązując do oceny PINB kwestii zastosowania § 12 rozporządzenia technicznego oraz odległości budynku od granicy nieruchomości [...] i[...], skarżąca wskazał, że organ niedokładnie opisał stan prawny występujący po decyzji o podziale nieruchomości gdzie skarżąca jako właściciel nieruchomości [...] oraz [...] może przesunąć istniejącą granicę w celu dostosowania do obowiązujących przepisów warunków technicznego poprzez zmianę położenia granicy tj. bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią lub bez otworu okiennego do 3 m od granicy działki.
Ponadto istnieje możliwość dobudowania budynku w stronę nieruchomości sąsiedniej, aby pozyskać pozwolenie na budowę na nieruchomościach [...] oraz [...].
Skarżąca podkreśliła, że decyzja o rozbiórce jest najbardziej dotkliwą i stosowaną tylko i wyłącznie w ostateczności po wyczerpaniu innych możliwość legalizacji przewidzianych prawem.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 r. [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, dlatego też odwołanie nie zasługuję na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB podniósł, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż z uwagi na fakt, że jest ona właścicielką działki ewid. nr [...] i nr ewid, [...] nie ma znaczenia odległość w jakiej został usytuowany budynek od granicy z działką nr ewid. [...]. Fakt, że dwie graniczące ze sobą działki są własnością jednego podmiotu nie powoduje, że nie mają zastosowania przepisy § 12 pkt 1 rozporządzenia technicznego. Przepis ten odnosi się do usytuowania budynku w określonych odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują zwolnienia ze stosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy właścicielem dwóch granicznych działek jest ten sam podmiot.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ewid. [...] stanowi grunty rolne. Na gruncie prawa budowlanego legalna definicja działki budowlanej została wskazana w § 3 pkt 1a rozporządzenia technicznego, zgodnie z którym przez działkę budowlaną należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego." W związku z powyższym o tym, czy działka jest działką budowlaną nie stanowi rodzaj użytków widniejący w rejestrze gruntów, ale to, czy wielkość działki, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
W świetle powyższego wskazanie w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, iż usytuowanie budynku odnoszone jest w odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie oznacza odniesienia do oznaczenia rodzaju użytków widniejącego w rejestrze gruntów, ale tego czy działka może być zabudowywana zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem, zakwalifikowanie działki jako rolnej w rejestrze gruntów nie wyklucza uznania takiej działki za budowlaną.
[...]WINB stwierdził, że działka nr ewid. [...]jest działką budowlaną, ponieważ jej cechy geometryczne umożliwiają realizację obiektów budowlanych zgodnie z przepisami. W omawianej sprawie znajdują więc zastosowanie przepisy rozporządzenia technicznego dotyczące odległości zrealizowanego budynku gospodarczego od granicy z sąsiednią działką. Z ustaleń dokonanych przez organ powiatowy podczas kontroli, a także z treści inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...] wynika, że odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 1,02 m do 1,03 m, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie ma także zastosowania ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia ze względu na fakt, że ww. przepisy dotyczą obiektów usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy.
Organ podzielił stanowisko PINB, że nie można się zgodzić z ustaleniami zawartymi w opinii technicznej przedstawionymi przez skarżącą. W aktach niniejszej sprawy znajduje się inwentaryzacja geodezyjna sporządzona na zlecenie skarżącej, z której jednoznacznie wynika, że budynek znajduje się wyłącznie na działce o nr ew [...] i usytuowany jest on w odległości od 1,02 m - do 1,03 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew [...].
Ponadto [...]WINB podzielił stanowisko PINB, ze załączona do ww. inwentaryzacji oraz oceny technicznej decyzja o warunkach zabudowy dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy.
[...]WINB ustosunkowując się do dalszych argumentów odwołania zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego załatwiają sprawę w oparciu o ustalony stan faktyczny na dzień orzekania. Tym samym sugestie odwołania dotyczące możliwości dokonania przez właściciela działek nr ew. [...] i [...] przesunięcia granic pomiędzy tymi nieruchomościami, tak aby obiekt spełniał wymogi odległościowe, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organ nie może bowiem uzależnić formy załatwienia sprawy od zdarzenia przyszłego niepewnego, na które nie ma żadnego wpływu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A W wnosząc o: unieważnienie decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zainicjowanie postępowania legalizacyjnego, zwrot kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 4 p.b;
- - art. 51 ust 1 p.b. poprzez wydanie (tu doręczenie) decyzji rozbiórkowej po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia z art. 50 p.b.;
- - art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ I instancji dokładnego postępowania wyjaśniającego, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym nie podęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia praw i obowiązków strony, a zawłaszcza nie poczynienie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie działki ew. nr [...], jej oddziaływania - faktycznego i prawnego na działkę ewidencyjną nr [...], wpływu posadowionego na działce nr [...] obiektu budowlanego na działkę ew. nr [...], jak również błędne ustalenia w przedmiocie uznania, że na działce skarżącej posadowiony jest budynek garażowy, a zatem dopuszczenie się istotnych błędów w zakresie ustalenia rodzaju inwestycji będącej przedmiotem postępowania;
- - art. 81 a k.p.a. zakazującego interpretowania niedopowiedzeń lub wątpliwości na niekorzyść strony;
- - art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zwłaszcza w zakresie ustalenia dodatkowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia faktów w związku ze złożonym przez skarżącą pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, w którym przedłożyła ona wymagane przez organ dokumenty, tj. inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną w zakresie zgodności wprowadzonych zmian przy budowie budynku gospodarczego na dz. ew. [...] i [...] przy ulicy [...] w [...], zwłaszcza w sytuacji, w której PINB powziął wątpliwości co do treści przedłożonej oceny technicznej, a zatem błędne, wbrew przepisom procedury, nie wezwanie strony do ewentualnego uzupełnienia dokumentacji lub złożenia stosownych wyjaśnień;
- - art. 12 k.p.a. poprzez niewnikliwie przeprowadzenie postępowania oraz nie wyjaśnienie, również w treści uzasadnia decyzji PINB, zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;
- - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań, poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i ewentualnie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji oraz przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, które mogłyby przyczynić się prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
- - art. 51 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny obliguje organ do wydania nakazu wskazanego w tym przepisie, w sytuacji w której zachodziły przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia postępowania naprawczego, a nie stosowania najdotkliwszego środka o którym mowa w ustawie, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi A W powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto podkreśliła, że żaden z organów nie odniósł się do jej argumentu, że istnieje możliwość dobudowania budynku w stronę nieruchomości sąsiedniej, aby uzyskać pozwolenie na budowę na nieruchomościach nr [...] i [...].
Odpowiadając na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji naruszyli prawo.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] która na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazano A W rozbiórkę budynku gospodarczego murowanego realizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] o wymiarach zewnętrznych 5,21 m x 7,02 m.
Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych.warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 p.b. polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).
Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Jak już podkreślono, podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. który w przypadku robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź przepisach) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy organ wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych.
Nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło naruszenie prawa, którego nie można usunąć, w związku z czym nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, gdyż organ budowalny jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy brak jest przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2016 r. Dokonała skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 4,80 m i powierzchni zabudowy 33,6 m2 na działce o nr ew [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]., w odległości o 3 m od granicy z działką o nr ew [...] i [...]. Bezsporne jest także, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że realizowany budynek znajduje się wyłącznie na działce o nr ew [...] z i usytuowany jest on w odległości od 1,02 - do 1,03 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew [...], co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia technicznego.
W ocenie Sądu ustalenia [...]WINB dotyczące kwestii statusu działki nr [...] oraz zastosowania § 12 rozporządzenia technicznego do przedmiotowego budynku w związku z usytuowaniem go na działce sąsiedniej są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne. Działka nr [...], także należąca do skarżącej, pomimo że stanowi grunty rolne, w świetle § 3 pkt 1a rozporządzenia technicznego jest działka budowlaną i mają do niej zastosowanie przepisy § 12 tego rozporządzenia. Fakt, że dwie graniczące ze sobą działki są własnością jednego podmiotu nie powoduje, że nie mają zastosowania przepisy § 12 pkt 1 ww. rozporządzenia. Przepis ten odnosi się do usytuowania budynku w określonych odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują zwolnienia ze stosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy właścicielem dwóch granicznych działek jest ten sam podmiot.
Słusznie także organ wskazał, że sugestie skarżącej dotyczące możliwości dokonania przez nią jako właściciela działek nr ew. [...] i [...] przesunięcia granic pomiędzy tymi nieruchomościami, tak aby obiekt spełniał wymogi odległościowe, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organ nie może bowiem uzależnić formy załatwienia sprawy od zdarzenia przyszłego niepewnego, na które nie ma żadnego wpływu.
Ponadto w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i odpowiedniego, jednoznacznego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, dlaczego w opinii organu brak jest innej możliwości doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z prawem niż rozbiórka całości obiektu. Wskazać należy, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. może nastąpić, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania naprawczego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanych robót. Nakaz rozbiórki jest rozwiązaniem ostatecznym.
W niniejszej sprawie słusznie organy podniosły, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków: "dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Z treści tego przepisu, w zw. z jego ust. 1 pkt 2 wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza więc przedstawione w skardze kasacyjnej rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2920/12, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn.. akt II OSK 1823/15, cbois)
Jednakże organy obydwu instancji nie uzasadniły odpowiednio, dlaczego brak jest innej możliwości doprowadzenia omawianego budynku do stanu zgodnego z prawem niż rozbiórka całości obiektu, np. w sposób wskazany częściowo przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze, tj. poprzez zmianę usytuowania ściany omawianego budynku na ścianę usytuowaną bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], ewentualnie jej oddalenie od granicy na odległość 1,5 m, oczywiście przy założeniu że ścian nie będzie posiadać otworów okiennych i drzwiowych.. Organy nie odniosły się do powyższych twierdzeń skarżącej, które wskazywały na możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Mają także rację organy, że załączona przez skarżąca do inwentaryzacji oraz oceny technicznej decyzja o warunkach zabudowy dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy. Jednakże w ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie temu, że by w trybie postępowania naprawczego strona została wezwana do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej usytuowanie ściany spornego budynku zgodnie z art. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia technicznego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do ww. twierdzeń skarżącej oraz ustalając, czy istnieje inna możliwość doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z prawem niż jego rozbiórka.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w ww. ustawy.