Uzasadnienie
Przedmiotem skarg wniesionych przez [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. znak: [...].
Orzeczeniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. S., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/11, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] września 1997 r. nr [...] w części dotyczącej określenia terminu użytkowania hali studia [...] dobudowanej od strony północnej budynku biurowego przy ul. [...] w [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] września 1997 r. nr [...].
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, miało następujący przebieg:
Decyzją z [...] lipca 1996 r. nr [...]Prezydent [...], w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992 r.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej hali - "[...]" (obiekt czasowy z terminem użytkowania - do lat 3) na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...].
Następnie, decyzją z [...] marca 1997 r. nr [...] Prezydent [...]zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki i zezwolił inwestorowi - [...]S.A. w [...] na budowę wolnostojącej hali - [...] na okres czasowy z terminem użytkowania do 3 lat na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], z zastrzeżeniem w punkcie 11 decyzji, że "po upływie 3 lat od dn. wydania nin. decyzji obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu ds. nadzoru budowl." W punkcie 10 decyzji wskazano, że inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie inwestycji.
Pismem z dnia 1 września 1997 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu, wnioskując o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie.
Decyzją z [...] września 1997 r. znak [...] nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) Prezydent [...] zezwolił [...] S.A. z siedzibą w [...] na użytkowanie hali studia [...] dobudowanej od strony północnej budynku biurowego przy ul. [...] w [...], z terminem użytkowania do dnia 12 marca 2000 r. wskazując, że po upływie ww. terminu obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu nadzoru budowlanego.
Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1997 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził jej nieważność w części dotyczącej określenia terminu użytkowania. W uzasadnieniu organ podał, że przepis art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiący podstawę prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia nie umożliwiał ustanowienia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu, do którego użytkowanie będzie dopuszczalne. Wskazał, że w tej części decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania T. S. od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2011 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku rozpatrzenia skargi [...] S.A. w [...] na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/11 uchylił zaskarżoną decyzję.
W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] października 2012 r. znak [...]
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 1997 r. stanowił art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Organ wskazał przy tym, że celem postępowania w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że za punkt wyjścia rozważań co do zgodności z prawem wydanej przez Prezydenta m. st.
Warszawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 15 września 1997 r., należało przyjąć art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego rozstrzygnięcia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że w dniu 10 września 1997 r. właściwy organ protokolarnie potwierdził na miejscu budowy zakończenie prac, wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego, z terminem użytkowania do lat 3. Wskazał w tym miejscu na przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, i zawartą w nim definicję tymczasowego obiektu budowlanego.
Przyjął w efekcie, że skoro istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie było stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, to z uwagi na zapis wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę wskazujący, że udziela się inwestorowi pozwolenia "na budowę wolno stojącej hali - Studio [...] na okres czasowy z terminem użytkowania do 3 lat na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...]", z zastrzeżeniem w punkcie 11 decyzji, że "po upływie 3 lat od dn. wydania nin. decyzji obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu ds. nadzoru budowl.", organ uprawniony był do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego tymczasowego obiektu w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, z terminem użytkowania do dnia 12 marca 2000 r. wskazując, że po upływie ww. terminu obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu ds. nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał za chybione stanowisko organu wojewódzkiego - zawarte w decyzji z [...] maja 2011 r., stwierdzającej w części nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z [...] września 1997 r. - zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie wskazania terminu użytkowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania spornego rozstrzygnięcia wyraźnie wynika, że organ mógł w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu. Zatem, w sytuacji istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1997 r. nr [...] wskazującej warunki na jakich udziela się tego pozwolenia i termin użytkowania inwestycji, uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie na kanwie tej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w konsekwencji, że decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 1997 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił także, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizując sporne rozstrzygnięcie w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1997 r. nr [...] nie zawiera żadnej z wad skutkujących jej nieważnością.
W skargach odrębnych wniesionych na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. znak jw. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strony skarżące - [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] zawarły te same wnioski, zarzuty i stwierdzenia. Skarżące Spółki wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciły naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieznajdujące podstaw prawnych i faktycznych uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
- - 156 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni w zakresie, w jakim organ odmówił w przedmiotowej sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w części,
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że wprowadzenie do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu użytkowania obiektu budowlanego nie stanowi w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania pozwolenie na użytkowanie,
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną w niniejszym postępowaniu,
- - art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony T. S. w sytuacji, gdy nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu oraz niezbadanie tej okoliczności przez organ,
- - art. 10 k.p.a. oraz 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności posiadania interesu prawnego przez T. S., pomimo braku zawiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2774/11.
W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób bezpodstawny ponownie dokonał rozpoznania odwołania wniesionego przez T. S., która nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżących, postępowanie odwoławcze winno być umorzone na podstawie art. 138 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie zostało bowiem wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania.
Skarżący wskazali jednocześnie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie określić jedynie warunki użytkowania obiektu, natomiast nie termin. Warunki dotyczą obowiązku wykonania określonych prac lub robót budowlanych. Przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera uprawnienia do ustalenia terminu użytkowania w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących, naruszenie prawa w niniejszej sprawie jest oczywiste i rażące, gdyż wynika z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z właściwym przepisem prawa. Z analizy art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyraźnie wynika, jakie elementy mogą znaleźć się w przedmiotowej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że nie ma wśród nich terminu użytkowania.
Skarżący dodali, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu zawierała zastrzeżenie, iż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji, obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu nadzoru budowlanego. Pomimo przeprowadzonej kontroli, organy nadzoru budowlanego nigdy nie zażądały jego rozbiórki. Dopóki więc obiekt budowlany istnieje, a jego stan jest zgodny z prawem, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może zostać wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponadto skarżący zauważyli, że w wyroku z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien ustalić strony postępowania w oparciu o przesłanki z art. 28 k.p.a. Pomimo wskazań Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę nie rozważył, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony. Tym samym organ pominął w zaskarżonej decyzji kwestię, którą miał obowiązek rozstrzygnąć zgodnie z wiążącymi go wskazaniami Sądu.
W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga wniesiona przez Spółkę [...] okazała się zasadna. Sąd uwzględnił zarzuty i wnioski w niej zawarte, przy czym nie w pełnym zakresie, o czym poniżej.
Natomiast po zapoznaniu się z treścią skargi Spółki [...], Sąd uznał, iż podmiot ten nie legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), stąd też nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a wobec tego skarga tego podmiotu tylko z tej przyczyny podlegała oddaleniu.
Rozwijając powyższą kwestię formalną dostrzec należy, iż niniejsza sprawa sprowadzała się do oceny ważności decyzji z [...] września 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie hali studia [...] dobudowanej od strony północnej budynku biurowego przy ul. [...] w W. Decyzja ta wydana została dla inwestora – Spółki [...], która obecnie działa pod firmą [...] S.A. Z akt sprawy wynika, iż Spółka ta, w dniu [...] lutego 2012 r. sprzedała na rzecz [...]S.A. w [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz własność posadowionego na tej nieruchomości (nr ewid. działki [...]) budynku stanowiącego halę studia telewizyjnego, której to dotyczy sporna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.
Zatem, w toku postępowania administracyjnego, tj. jeszcze przed wydaniem kwestionowanej w sprawie decyzji, zaistniały okoliczności uzasadniające interes prawny w sprawie Spółki [...], a jednocześnie wskazujące na to, że interes prawny w sprawie utraciła ww. Spółka [...]. Stąd też została ona pominięta na dalszym etapie postępowania administracyjnego i nie została jej doręczona kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. W konsekwencji, Sąd uznał, iż Spółka [...] posiada na obecnym etapie sprawy legitymacji skargowej, stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, tj. interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków, a kończącym dane postępowanie administracyjne aktem lub bezczynnością organu.
Przechodząc natomiast do oceny sprawy ze skargi Spółki [...], przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności.
Postępowanie zakończone wskazanym orzeczeniem, wszczęte zostało z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dotyczyło decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1997 r. nr [...]. Orzeczeniem tym organ, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zezwolił [...]S.A. z siedzibą w [...] na użytkowanie hali studia [...] dobudowanej od strony północnej budynku biurowego przy ul. [...] w [...], z terminem użytkowania do dnia 12 marca 2000 r. wskazując, że po upływie ww. terminu obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] maja 2011 r. [...] WINB stwierdził w części nieważność badanej decyzji, a dokładnie: uznał, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] września 1997 r. w części dotyczącej określenia terminu użytkowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i w tym zakresie decyzję tę wyeliminował z obrotu prawnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił tej oceny i decyzją z [...] października 2012 r. uchylił decyzję I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1997 r., wskazując w uzasadnieniu w istocie na to, że skoro inwestycja polegała na budowie tymczasowego obiektu, to pozwolenie na użytkowanie mogło określać termin użytkowania tego obiektu. Istotnym przy tym jest, że decyzję z [...] października 2012 r. organ odwoławczy wydał na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/11, którym uchylono poprzednie rozstrzygnięcie tego organu oparte na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W tym kontekście dostrzec należy, iż we wskazanym wyroku z 27 kwietnia 2012 r. Sąd uznał, że orzekając w niniejszej sprawie organy nie są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 52/03, albowiem sprawa w jakiej wyrok ten zapadł nie jest tożsama z niniejszą. Sprawa ta dotyczyła bowiem zmiany pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali - w trybach przewidzianych w art. 145 k.p.a. (wznowienia postępowania) oraz art. 155 k.p.a. (zmiana decyzji ostatecznej mocą, której strona nabyła prawo). Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie była natomiast ocen istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż decyzja ta wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, i jako taka wymagała uchylenia.
- - Po pierwsze, Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, organ II Instancji zobligowany był ustalić, czy wnosząca odwołanie T. S. posiada interes prawny, a tym samym, czy może skutecznie zainicjować to postępowanie. Wprawdzie osoba ta była stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 1997 r. Była także traktowana w ten sposób w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, dotyczącej hali studia [...] przy ul. [...]. Brała również udział w postępowaniu nadzwyczajnym (z art. 145 i art. 155 k.p.a.) dotyczącym spornego pozwolenia na użytkowanie, co więcej - w wyroku z 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV Sa 52/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. S. wskazał, iż T. S. jest stroną postępowania. Z akt administracyjnych postępowania zwykłego wynika, iż osoba ta była wówczas właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Powyższe wskazywałoby na to, że wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony w sprawie, który -jak wskazał Sąd w ww. wyroku z 27 kwietnia 2012 r.- należało ustalać kierując się treścią art. 28 k.p.a. (a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy też art. 59 ust. 7 tej ustawy). Niemniej z akt sprawy nie wynika, a powinno, czy osoba ta, w wyniku ewentualnej zmiany stanu prawnego na gruncie, nie utraciła przymiotu strony. Od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. od dnia [...] września 1997 r. (czy chociażby powyżej wskazanego wyroku Sądu z 2004 r.), takie okoliczności niewątpliwie mogły mieć miejsce. Stąd też, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny sprawy, organ II instancji winien był wezwać T. S. do wskazania, na czym opiera swoje wystąpienie, tj. z czego wywodzi swój interes prawny do kwestionowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] września 1997 r. Rację ma bowiem strona skarżąca twierdząc, że żadnych czynności w tym kierunku nie podjęto, bo akta na to nie wskazuję. Organ zaniechał jakichkolwiek czynności w tym zakresie, chociaż z uwagi na czas jaki upłynął od zakończenia postępowań zwykłych (i tych nadzwyczajnych) związanych ze sporną inwestycją (w których odwołująca się brała udział), winien był uzupełnić akta w tym zakresie. Postępując biernie w omawianej kwestii formalnej, dopuścił się z tej przyczyny naruszenia w szczególności art. 7 k.p.a., a w efekcie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Z przywołanych przepisów wyraźnie wynika, iż odwołanie może być wniesione tylko przez stronę, i w tym też kierunku należało przede wszystkim sprawę wyjaśnić, czego jednak nie uczyniono. Warto przy tym dostrzec, że decyzja wydana w sprawie w I instancji została doręczona T. S. jedynie do wiadomości (zgodnie z jej rozdzielnikiem), a to tym bardziej wskazywało na konieczność zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Przy czym, takie wadliwe doręczenie decyzji jeszcze o niczym nie świadczy i jednocześnie nie zwalnia organu II instancji od własnych ustaleń.
Niezależenie od poczynionych powyżej uwag wskazać trzeba, iż myli się strona skarżąca twierdząc, że w wyroku z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2774/11 Sąd zwrócił uwagę na potrzebę uzupełnienia akt we wskazanej materii, a to uzasadnia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu, do tego rodzaju uchybienia (w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy) nie doszło. We wskazanym wyroku Sąd podniósł jedynie, że "w niniejszej sprawie przymiot strony powinien być ustalony oparciu o przesłanki z art. 28 k.p.a.", a z tego w żaden sposób nie wynika, aby uznał za konieczne ustalanie stron postępowania i jednocześnie zakwestionował interes prawny T. S. W ww. sposób Sąd odniósł się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu kontrolowanej wówczas decyzji, w której użyto zwrotu wskazującego na konieczność zastosowania przy ustalaniu kręgu stron, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Powyższe nie zwalniało jednak organu odwoławczego od ustalenia przymiotu strony odwołującej się. Taki obowiązek wynika przecież wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sprawa niniejsza nie była pod tym względem wyjątkowa. Przy czym, wskazać należy, że już samo ustalenie w toku postępowania odwoławczego (na jego etapie wstępnym), iż T. S. jest nadal właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją, obligowałoby organ II instancji do uznania tej osoby za stronę. Ta sama osoba nie może być bowiem różnie traktowana w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących tej samej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bo to prowadziłoby do naruszenia art. 8 k.p.a. i przewidzianej w nim zasady zaufania. Trzeba zaś raz jeszcze dostrzec, iż w ww. wyroku z 8 kwietnia 2004 r. Sąd jednoznacznie wypowiedział się o interesie prawnym T. S..
- - Po drugie, Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż pogląd przedstawiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na akceptację. Organ ten w sposób wadliwy przyjął bowiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, określająca czas użytkowania obiektu, w tym przypadku: "do dnia 12.03.2000 r.", nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości tego aktu administracyjnego. Organ uznał, iż jest to uzasadnione charakterem obiektu i treścią decyzji, które poprzedzały jej wydanie (tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę). Ocena ta, zdaniem Sądu, nie uwzględnia jednak wszystkich okoliczności sprawy i nie jest oparta na wyczerpującej analizie zaistniałego problemu.
Wprawdzie, słusznie organ II instancji zwrócił uwagę na to, że sporne pozwolenie na użytkowanie odnosi się do obiektu tymczasowego. Taki charakter obiektu – tj. hali studia [...], wynika z decyzji Prezydenta [...]z [...] marca 1997 r. nr [...]zezwalającej na jej budowę. W decyzji tej wskazano wyraźnie, iż dotyczy ona budowy hali – studia [...] "na okres czasowy z terminem użytkowania do 3 lat na terenie nieruchomości przy ul. [...]". Nadto, w pkt 11 warunków tej decyzji zapisano, że "po upływie 3 lat od dn. wydania nin. decyzji obiekt należy rozebrać na każde żądanie organu ds. nadzoru budowl.". Wskazując na powyższe, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę, organ II instancji nie wziął pod uwagę treści art. 36 Prawa budowlanego. W efekcie błędnie przyjął, że skoro termin użytkowania określono w pozwoleniu na budowę, to mógł on się również znaleźć w pozwoleniu na użytkowanie. Nie zwrócił przy tym uwagi na skutek wypływający z jednej i drugiej decyzji powyżej wymienionej, a związany z posłużeniem się w ich treści terminem dotyczącym użytkowania obiektu.
Nie zauważył także, że o ile termin taki w decyzji o pozwoleniu na budowę mógł się znaleźć, bo stanowi tak przepis art. 36 Prawa budowlanego, tak w drugim przypadku – dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, takiego obowiązku jak i regulacji nie da się wskazać.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty badanej decyzji, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (pkt 1), uporządkowania terenu budowy (pkt 2). Stosownie do ust. 2 tego artykułu, właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
Przytoczony przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił podstawę materialnoprawną badanej decyzji. W ocenie Sądu, z brzmienia tego przepisu (nawet w okolicznościach sprawy, dotyczących obiektu tymczasowego) nie wynika, aby umożliwiał on zakreślenie terminu użytkowania w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawa prawna w tym zakresie nie wynikała również z innych regulacji art. 59, w tym z cyt. powyżej ust. 2, w którym wprawdzie mowa jest o możliwości określenia warunków użytkowania obiektu, ale nie o terminie. Zupełnie inaczej sprawa przedstawia się w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja taka winna była zawierać (w dacie wydania badanej decyzji) określenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Nadto, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b wskazanej ustawy, powinna była również określać terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.
Reasumując, dokonując oceny sprawy, w kwestii zasadniczej, a więc sprowadzającej się do wyjaśniania, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie mogła określać termin użytkowania, organ wziął pod uwagę jedynie przesłankę rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegając, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje także na wydanie decyzji bez podstawy prawnej (a to może odnosić się do części rozstrzygnięcia organu). Nie dostrzegł również zupełnie, iż decyzja administracyjna stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. zawiera wskazane w tym przepisie elementy, a inne składniki tylko wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią (v. art. 107 § 2 k.p.a.).
Zatem, decyzja może określać m. in. termin (gdy jest to uzasadnione charakterem sprawy i wynika przy tym z regulacji szczególnej). Nie dotyczy to jednak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bo przepis art. 59 Prawa budowlanego (stanowiący podstawę materialnoprawną badanej w sprawie decyzji) takiej możliwości nie dawał (i nie daje – w obecnym brzmieniu). Oceny tej nie zmienia fakt, iż badana decyzja odnosi się do obiektu tymczasowego. W stosunku do takiego rodzaju obiektów ustawodawca przewidział jedynie konieczność określenia terminu użytkowania i rozbiórki w decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepisy art. 36 Prawa budowlanego zawierają odpowiednią podstawę prawną w tym zakresie. Żadnych szczególnych unormowań ustawodawca nie przewidział natomiast w przypadku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tymczasowych obiektów, czego odzwierciedleniem jest art. 59 ww. ustawy.
Z tych też przyczyn, nie można zgodzić się z organem, że skoro sprawa dotyczyła obiektu tymczasowego, to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie mogła określać termin jego użytkowania, zgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzja ta miała jedynie określać, czy obiekt ten nadaje się czy też nie do użytkowania, po sprawdzeniu, czy został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę oraz, czy doszło do uporządkowania terenu budowy. Kwestia długości jego eksploatowania w sposób wystarczający uregulowana została w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawiera ona zastrzeżenie w pkt 11 warunków, z którym obecny właściciel obiektu musi się liczyć. Taki zapis nie uprawniał jednak organu wydającego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie do dokonania podobnego zastrzeżenia z jednoczesnym określeniem terminu użytkowania w decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Dlatego też Sąd przyjął, iż decyzja organu II instancji, zawierająca błędną ocenę sprawy, została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez błędną analizę zaistniałego problemu w kontekście przesłanki uregulowanej w tym przepisie i nie uwzględnienie, że przepis ten dotyczy również wydania decyzji bez podstawny prawnej, a więc wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do konkretnego działania.
- - Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania. Przy czym, na wstępie organ odwoławczy winien wyjaśnić kwestię interesu prawnego odwołującej się i wykluczyć konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...].
Działając ze skargi Spółki [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2, 3 i 4 sentencji.