Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowił:
- 1) wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. P.,
- 2) odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia Monitoring Zabytków do udziału w w/w postępowaniu.
Organ wskazał, że w/w Stowarzyszenie wystąpiło [...] grudnia 2013 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. K. P. oraz uznanie Stowarzyszenia jako strony w postępowaniu administracyjnym.
Rozpatrując wniosek Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie organ konserwatorski, zgodnie z art. 31 kpa, w pierwszej kolejności ustalił, czy istnieje interes społeczny w tym, aby dana organizacja stałą się inicjatorem wszczęcia postępowania o wpis do rejestru budynku w W. przy ul. K. P. oraz czy jest to uzasadnione jej celami statutowymi. Przesłanki powyższe muszą być spełnione łącznie. W aktach sprawy znajduje się statut Stowarzyszenia "[...]", z którego wynika, że wystąpienie z ww. wnioskiem mieści się w zakresie statutowego działania Stowarzyszenia określonego w Regulaminie Stowarzyszenia "[...]", ponieważ zgodnie z pkt 9 litera c ww. regulaminu Celem Stowarzyszenia są: działania na rzecz szeroko pojętej ochrony dziedzictwa kulturowego oraz szeroko pojętej kultury. Odnośnie pierwszej ze wskazanych wyżej przesłanek organ stwierdził, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia O. i powstał przed 1945 r., a zatem istnieje cel statutowy we wszczęciu postępowania aby zostało przeprowadzone ustalenie czy ww. obiekt posiada wartości kwalifikujące go do objęcia ścisłą ochroną prawną.
Natomiast oceniając interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało konkretyzacji wiedzy merytorycznej, która przemawiałaby za jego udziałem, bowiem nie uprawdopodobniło, że przez jego udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełniania celów ochrony zabytków.
W zażaleniu na postanowienie Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie postanowienia w pkt 2 wskazując, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu uzasadnia pkt 9 lit. c tiret pierwszy i trzeci w związku z punktem 10 lit. c regulaminu Stowarzyszenia.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone w części tj. orzekającej o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że z akt postępowania wynika, że Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych. Niemniej jednak – w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – wnioskujące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. P. w W. przemawia interes społeczny. We wniosku o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie, poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie, w ogóle nie odniosło się do tej kwestii.
Pomimo, iż jego członkowie posiadają, jak wynika z innych spraw prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przeciętną wiedzę w zakresie kulturoznawstwa i historii sztuki, a także prawa, Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, które uzasadniałoby stwierdzenie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, Stowarzyszenie wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, podane do publicznej wiadomości lub dostępne powszechnie, takie jak treść przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyroków sądów administracyjnych oraz treść komentarza do ww. ustawy.
Ponadto Stowarzyszenie powołało się na fakty wiadome organowi z urzędu – dotyczące zamierzeń Gminy. Miejskiej W. co do ww. kamienicy. Stowarzyszenie korzystając z wiedzy i wykształcenia posiadanego przez jego członków, nie wskazało choćby w ogólnym zarysie, na czym polegają wartości przedmiotowego budynku uzasadniające dokonanie jego wpisu do rejestru zabytków. Nie ma oczywiście wątpliwości co do tego, że to organ jest zobowiązany do wyczerpującego i wnikliwego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło, iż przyczyni ślę aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, natomiast w zażaleniu na postanowienie Stowarzyszenie w istocie w ogóle nie odniosło się do kwestii merytorycznych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej nie przesądza o tym, iż powinna ona być dopuszczona do udziału w postępowaniu. Ponadto na postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie przysługuje zażalenie.
Udział organizacji w postępowaniu powoduje, że może ona składać wnioski, a także zaskarżać rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie nie wykazało, że jego udział leży w interesie społecznym, zaś Stowarzyszenie, które nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony może przedstawić organowi swój pogląd w sprawie wyrażony w uchwale lub oświadczeniu organu statutowego (art. 35 § 5 kpa).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "[...]" wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w części orzekającej o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków kamienicy położonej w W. przy ul. P., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 15 kpa i art. 12 Konstytucji.
Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że członkowie Stowarzyszenia posiadają specjalistyczną wiedzę, N. W. z zakresu kulturoznawstwa i historii sztuki, zaś S. B. z zakresu architektury, na potwierdzenie czego zostały złożone dyplomy ukończenia studiów kierunkowych. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w przypadku niedopuszczenia do udziału w postępowaniu nie może realizować swoich celów statutowych i korzystać z uprawnień procesowych.
W piśmie z dnia 17 marca 2015 r. Stowarzyszenie rozszerzyło skargę o następujące zarzuty:
- 1) naruszenie art. 7 kpa poprzez brak wezwania Stowarzyszenia do sprecyzowania, na czym miałby polegać interes społeczny uzasadniający dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym;
- 2) naruszenie art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania Stowarzyszenia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Stowarzyszenia będących przedmiotem postępowania;
- 3) naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd skargę uwzględnił bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną.
Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] października 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w części orzekającej o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. w W. W/w postanowieniem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w pkt 1 wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych w/w budynku mieszkalnego.
Działania organu zostały podjęte przez organ na skutek pisma Stowarzyszenia z dnia 4 grudnia 2013 r., w którym wnosiło ono w pkt 1 na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opicie nad zabytkami o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. P. w W., zaś w punkcie 2 wniosło na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. stanowi więc przepis art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568).
W ocenie Sądu, wskazanych postanowień (w zakresie zaskarżonym, dotyczącym odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu), w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie sposób uznać za prawidłowe już tylko z tej przyczyny, że pozostają one w sprzeczności z treścią art. 31 k.p.a., niezależnie od tego, czy oceny przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w tym przepisie dokonano w sposób właściwy i uprawniony.
Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Zgodnie natomiast z § 2 art. 31, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
W doktrynie, w kontekście przytoczonych regulacji prawnych, zauważa się, iż inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać postać: żądania tylko wszczęcia postępowania; żądania wszczęcia oraz dopuszczenia do udziału w nim; albo - żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu już toczącym się w każdej instancji i w każdym trybie (v. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12 C. H. Beck, str. 214). Zdaniem innych komentatorów, z ww. unormowań wynika prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Wówczas to, podkreśla się także, że "(...) organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. (v. A. Wróbel, Komentarz z 2015 r., Lex/el. do art. 31 k.p.a.).
Sąd orzekając w niniejszej sprawie przychyla się do tej ostatniej z przywołanych koncepcji zauważając, iż treść art. 31 § 1 Kodeksu daje podstawę organizacji społecznej do sformułowania dwóch odrębnych żądań, przysługujących w istocie w zależności od stanu sprawy. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje tylko wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W przypadku zatem, gdy nie toczy się postępowanie w sprawie "innej osoby", a do jego wszczęcia władny jest organ z urzędu, organizacja społeczna może skorzystać z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i wnieść o wszczęcie postępowania z urzędu na tej podstawie. Uwzględnienie jej żądania w takim przypadku daje jej zaś prawo udziału w postępowaniu na prawach strony, bez dodatkowego rozstrzygania organu w tej kwestii. O tym bowiem przesądza sam fakt uwzględnienia jej żądania sformułowanego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przy czym, w ocenie Sadu, niezależnie od tego, za którą z ww. koncepcji należałoby się opowiedzieć, to zawsze określone w omawianym przepisie art. 31 Kodeksu, możliwości działania organizacji społecznej w postępowaniu uzależnione są od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny.
Niezależnie więc od treści żądania sformułowanego przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (i przyjęcia jednej z dwóch ww. koncepcji), pozytywne jego rozpatrzenie będzie za każdym razem uzależnione od oceny, czy wystąpiły wskazane przesłanki. Z tego wynika, iż zarówno żądanie wszczęcia postępowania, czy - żądanie wszczęcia i zarazem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, będzie uzależnione od dokonania oceny w tym samym zakresie, tj. w zakresie celu statutowego i interesu społecznego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż analizowane przepisy nie pozwalają organowi administracji publicznej, orzekającemu w związku z żądaniem organizacji społecznej, na wszczęcie z urzędu postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie na rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 31 § 1 uzasadniające uwzględnienie żądania organizacji społecznej dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, to jednocześnie (w tym samym, czy odrębnym akcie administracyjnym) nie może on stwierdzić, że te same przesłanki analizowane w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mają miejsca. Stanowiłoby to wyraz niekonsekwencji w działaniu organu i braku logiki, i co istotne - prowadziłoby do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu, w tym zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art.
- 8. Przesłanki te w jednym i drugim przypadku odnoszą się do tej samej materii, w związku z tym samym przedmiotem sprawy, a wobec tego nie mogą być różnie oceniane.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skarżące Stowarzyszenie wystąpiło przede wszystkim z żądaniem wszczęcia postępowania, w sprawie, która mogła być wszczęta z urzędu, tj. o wpis do rejestru zabytków nieruchomych. Organ I instancji uwzględnił to żądanie, uznając, iż przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 kpa zostały spełnione. W krótkim w tej materii uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. wyraźnie przedstawił ocenę, jaką dokonał w związku z ww. żądaniem skarżącego w oparciu o przepis art.
31. Wskazał m. in., iż za wszczęciem z wniosku Stowarzyszenia, z urzędu postępowania we wskazanym trybie przemawiał cel społeczny, a tym samym ustalenie, czy obiekt, którego dotyczy żądanie posiada wartości kwalifikujące go do objęcia ochroną konserwatorską. Z tego powodu w pkt 1 postanowienia orzekł o wszczęciu z urzędu postępowania wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. P. w W. W pkt 2 sentencji tego postanowienia - orzekł natomiast o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, uznając, że przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiły. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest w ocenie Sądu wewnętrznie sprzeczne. Te same przesłanki, co do tego samego Stowarzyszenia i przedmiotu sprawy, nie mogą bowiem z jednej strony uzasadniać uwzględnienia żądania sformułowanego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie sprzeciwiać się uwzględnieniu żądania sformułowanego w oparciu o pkt 2 art. 31 § 1. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości z czyjej inicjatywy i na jakiej podstawie doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie ma też wątpliwości, że to wyłącznie na skutek działań Stowarzyszenia organ zajął się sprawą. Nie można w konsekwencji stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie (w takim przypadku) nie ma możliwości uczestniczenia w uruchomionym na jego żądanie postępowaniu.
Z tych też przyczyn za konieczne Sąd uznał uwzględnienie skargi, i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w zakresie pkt 2. Sąd nie podziela bowiem takiego stanowiska, iż wszczęcie postępowania na wniosek organizacji nie przesądza o jej udziale w tym postępowaniu. Przy czym Sąd nie ma wątpliwości, iż żądanie wszczęcia postępowania oraz żądanie dopuszczenia od udziału w postępowaniu stanowią dwa odrębne uprawnienia organizacji społecznej. Niemniej raz jeszcze dostrzega, iż każde z nich przysługuje w innym stanie sprawy, to pierwsze - gdy w konkretnej sprawie postępowanie nie toczy się. Wówczas żądanie organizacji społecznej winno być sformułowane wyłącznie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a uwzględnienie tego żądania przesądza jednocześnie o prawach organizacji w tym postępowaniu. W takim też przypadku, nie ma podstaw do formułowania żądania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu (bo żadne postępowanie na tym etapie, w dacie wniesienia tego żądania, nie ma miejsca), a jeśli takie żądanie (wyłącznie z ostrożności procesowej wnioskodawcy) zostało zgłoszone - nie ma podstaw do tego, aby zostało załatwione negatywnie dla wnoszącego.
Innymi słowy, wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej stanowi jednocześnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (bez względu na to, czy osobne rozstrzygnięcie tej treści zapadnie, czy też nie).
Zajmując taki pogląd i kierując się wskazaną interpretację przepisów art. 31 Kodeksu, Sąd nie mógł więc za prawidłowe uznać orzeczenie organu l instancji (podtrzymane w części przez organ II instancji), rozstrzygające o wszczęciu postępowania z wniosku organizacji i jednocześnie - o odmowie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Te też powody zaważyły na treści wyroku Sądu w niniejszej sprawie.
Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, tak co do konieczności rozstrzygania w sprawie w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 kpa, jak i co do uprawnień skarżącej organizacji w tym postępowaniu. Winien też mieć na uwadze, że postępowanie niniejsze nie stanie się bezprzedmiotowe, nawet wskutek zakończenia postępowania głównego. Sąd podziela bowiem w całości pogląd wyrażony w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2013 r. o sygn. akt II OSK 1217/12 (Lex nr 1455418). W wyroku tym Sąd Naczelny wskazał, iż "W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania.
Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. zart. 31 § 3 k.p.a."
Wskutek niedokładności Sąd nie zawarł w wyroku z dnia 29 października 2015 r. rozstrzygnięcia, że postanowienie organu I instancji zostało uchylone w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 2, którego nie może usunąć w trybie sprostowania oczywistej omyłki na podstawie art. 156 § 1 i 2 ppsa, bowiem dotyczy ono rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.
W tej sytuacji strona może w terminie 14 dni od doręczenia wyroku zgłosić wniosek o uzupełnienia wyroku, gdyż Sąd nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. W tym przypadku Sąd nie zamieścił rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądania skargi i treści postanowienia organu drugiej instancji.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.