Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] października 2012 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] września 2012 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r. znak: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki samowolnie przebudowanego dachu budynku nr [...] w [...].
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. znak jw. została wydana po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r. W podstawie prawnej tego orzeczenia powołano przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zw. k.p.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał R. G., I. L. i S. L. dokonanie rozbiórki samowolnie przebudowanego dachu na budynku nr [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r. I dalej, organ podał, że zgodnie z aktami sprawy, współwłaściciele budynku nr [...] w [...] dokonali rozbiórki częściowo zawalonego dachu na ww. budynku.
Niezwłocznie po rozbiórce wykonali nową więźbę wraz z pokryciem. Wykonana nowa więźba dachowa stanowiła dach czterospadowy z okapem wysuniętym w stronę sąsiada. Organ dostrzegł przy tym, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia PINB w [...] z [...] stycznia 2003 r. dotyczącego wskazanego dachu, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis, jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Organ wskazał również, że bezspornym jest, iż wykonane roboty polegające na zmianie konstrukcji dachu stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołał w tej kwestii art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 7a tej ustawy.
Dodał, że sporny dach został zrealizowany na obiekcie, na który w 1948 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Dostrzegające powyższe stwierdził w efekcie, że w prowadzonym (weryfikowanym) postępowaniu organy orzekające nie dokonały oceny pod kątem możliwości doprowadzenia przebudowy dachu do stanu zgodnego z prawem. Pominięto ocenę spornej inwestycji w kontekście zapisów miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a kopia takiej decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...] września 2002 r. znajduje się w aktach sprawy. Organ podniósł jednocześnie, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia m. in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska.
Z ww. przyczyn organ uznał, iż co najmniej przedwczesne było jednoznaczne orzekanie o całkowitym braku podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego spornej inwestycji. Stwierdził, że pominięcie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego i orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego dachu, bez przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił dalej, że decyzja [...]WINB z [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2003 r. znak: [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego został złożony przez D. S., która nie zgodziła się z oceną przedstawioną w kwestionowanej decyzji. Wskazała, iż w jej ocenie w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki z art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę dachu. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku wskazała m. in. na to, że postępowanie w ww. sprawie toczy się już ponad 9 lat, a dach na budynku został przebudowany w takim sposób, że narusza jej własność. Postępowanie legalizacyjne zachowujące obecny kształt dachu i budynku stanowiłoby ewidentne naruszenie jej własności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2012 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości tę argumentację, którą przedstawił w zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. Dodatkowo zwrócił uwagę na to, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji [...]WINB z [...] lutego 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2003 r., organ powiatowy zobowiązany będzie przeprowadzić ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym dotyczącym niniejszej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., skarżąca – D. S. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 156, albowiem nie zachodzą przesłanki wymienione w tym artykule do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] lutego 2003 r. i decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2003 r. nakazujących rozbiórkę samowolnie przebudowanego dachu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że sporny dach wykonano na budynku, który usytuowany jest w ostrej granicy z jej nieruchomością. Dom ten posiadał dach dwuspadowy i był tak usytuowany, że kończył się w granicy działki (nie przekraczał jej). Z uwagi na położenie budynku, jego budowa została obwarowana dodatkowymi warunkami, przy czym niektóre z nich do tej pory nie zostały spełnione. Dalej, skarżąca podała, że około 10 lat temu budynek został przebudowany i wykonano na nim dach 4-spadowy wychodząc poza obrys budynku tak, że dach "wchodzi" na nieruchomość skarżącej. Właściciele nie uzyskali na przebudowę domu odpowiedniej decyzji. Mimo to przebudowa została wykonana. W tej sytuacji nakaz rozbiórki orzeczony decyzją z [...] stycznia 2003 r. był prawidłowy. Stwierdzenie nieważności tej decyzji jest zaś całkowicie nieuprawnione.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
- - Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] września 2012 r.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło weryfikacji w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r. znak: [...]. Rozstrzygnięciem tym organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r. znak: [...] nakazującą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., dokonanie rozbiórki samowolnie przebudowanego dachu na budynku nr [...] w [...]. Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny pod względem ważności ww. aktu administracyjnego z [...] lutego 2003 r. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym (niezależnym od postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją z [...] lutego 2003 r.), ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., a stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.
Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156. Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego uznał bowiem, iż weryfikowana decyzja z [...] lutego 2003 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2003 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, i mocą ww. decyzji [...] września 2012 r. (podtrzymanej decyzją zaskarżoną z [...] października 2012 r.), wyeliminował z obrotu prawnego wskazane rozstrzygnięcia organów obu instancji (nakazujące dokonanie rozbiórki).
Zatem, przedmiot sporu w sprawie dotyczył ustalenia, czy prawidłowo stwierdzono nieważność ww. decyzji z [...] lutego 2003 r i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2003 r. o nakazie rozbiórki samowolnie przebudowanego dachu, z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa i to w stopniu kwalifikowanym.
- - Przed odniesieniem się do powyższego należy dostrzec, iż istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydawania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/09, lex nr 746858).
Nadto, należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, a przy tym takiego, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. "Rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym, nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (v. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., sygn.. akt II OSK 1910/09, lex nr 746847).
- - Kierując się powyższym i dokonując oceny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznał, iż decyzja ta prawa nie narusza. GINB przeprowadził postępowanie w prawidłowym zakresie, z uwzględnieniem właściwego -dla oceny ważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- stanu prawnego i materiału dowodowego, a ocena jaką w konsekwencji organ ten dokonał jest prawidłowa w okolicznościach sprawy.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawą zakwestionowania decyzji organu wojewódzkiego (oraz decyzji organu powiatowego poprzedzającej jej wydanie), było stwierdzenie, iż decyzja ta w sposób rażący narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji stanowił, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Wskazać także trzeba (na co słusznie zwrócono uwagę w sprawie), iż celem postępowania prowadzonego w oparciu o przywołany przepis art. 51 Prawa budowlanego było (i jest nadal) doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu jest ustalenie jakiego rodzaju obowiązki należy nałożyć na inwestora, aby powyższy cel osiągnąć. Znajduje to odzwierciedlenie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym znaczenie w sprawie, który przewidywał możliwość wydania decyzji przez organ, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającej termin wykonania tych czynności.
Wskazane przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego i muszą być z tego powodu wykładane, jak i stosowane w powiązaniu z tymi przepisami. Przepisy te, co należy wyraźnie w tym miejscu zaznaczyć, regulują tzw. postępowanie naprawcze, zmierzające do zalegalizowania robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zrealizowanych niezgodnie z prawem, bo na przykład bez wymaganego pozwolenia na budowę (w przypadku innym niż określony w art. 48), v. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W końcu, wskazać należy, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, postępowanie to mogło (w brzmieniu mającym znaczenie w sprawie) zakończyć się na kilka alternatywnych sposobów, w zależności od stanu faktycznego. Przy czym, nakaz rozbiórki przewidziany w ww. art. 51 ust. 1 pkt 1, mógł być zastosowany tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie i weryfikując decyzję z [...] lutego 2003 r. słusznie przede wszystkim wskazał, że okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Bezspornym bowiem jest, iż sprawa dotyczyła robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, przy czym roboty te nie polegały na budowie obiektu, a na zmianie konstrukcji dachu na obiekcie istniejącym. Stąd też nie znajdował zastosowania przepis art. 48 ww. ustawy, a ww. art. 51 – na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Warto przy tym dostrzec, że w aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą zmianę konstrukcji dachu na przedmiotowym budynku. Jednakże, jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z [...] maja 2012 r. znak: [...], pozwolenie na przebudowę budynku nr [...] w [...] (w ww. zakresie) nie zostało wydane.
Następnie wskazać należy, iż mając na uwadze akta postępowania zwykłego, Główny Inspektor słusznie wywiódł, że orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki dachu był co najmniej przedwczesny. W sprawie nie przeprowadzono bowiem postępowania wymaganego z uwagi na cel ww. regulacji prawnej. Nie wyjaśniono w efekcie, czy roboty, które wykonano bez odpowiedniej zgody, nadają się -i ewentualnie pod jakimi warunkami- do zalegalizowania. Uzasadniając nakaz rozbiórki w decyzji z [...] stycznia 2003 r. organ powiatowy wskazał jedynie na to, że wykonano dach czterospadowy z okapem wysuniętym w stronę sąsiada. Decyzja organu wojewódzkiego z [...] lutego 2003 r. już żadnej argumentacji (nawet ogólnikowej) w tej kwestii nie zawiera, tj. nie wynika z niej z jakich przyczyn organ odstąpił od legalizacji i uznał za koniecznie orzec o rozbiórce dachu. Organ wojewódzki nie poczynił ani ustaleń w kontekście rozporządzenia o warunkach technicznych, ani w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też znanej temu organowi (bo powołanej w treści uzasadnienia) decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2002 r., uzyskanej przez inwestora na zmianę konstrukcji dachu na budynku nr [...] w [...].
Powyższe w pełni, w ocenie Sądu, uprawniało Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stwierdzenia, iż badana decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1, jasnego w swej treści i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ ten słusznie przy tym zauważył, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można tej sankcji nadużywać, w tym stosować w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu prawidłowego (zgodnego z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa, w tym prawa miejscowego), czy też (jak w niniejszej sprawie) w sytuacjach, gdy taka możliwość nie została wykluczona (bo nie poczyniono żadnych ustaleń w tej materii, pomimo obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego).
W kontekście zarzutów podniesionych w skardze zauważyć zaś należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji nakazujących dokonanie rozbiórki -samowolnie przebudowanego dachu na budynku nr [...] w [...] w ten sposób, że dach ten częściowo znajduje się na posesji skarżącej- nie oznacza zatwierdzenia takiego stanu. Wręcz przeciwnie, oznacza, iż właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie raz jeszcze przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego celem ustalenia, czy zrealizowane bez pozwolenia roboty najadają się do legalizacji i jakie czynności inwestor winien wykonać, aby stan taki osiągnąć. Przy czym, nie wykluczone jest, iż wykonane roboty będą naruszały obowiązujący porządek prawny w taki sposób, że żadna czynność lub roboty stanu tego nie usunął, a to uzasadniać może zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu. Dostrzec bowiem także trzeba, iż czyniąc ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie nie tylko wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny, ale także obowiązujące w dacie orzekania przepisy, w tym aktualne warunki techniczne, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na to rozstrzygniecie.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.