Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. znak [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] - którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. i B. D. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracyjny podał, iż podstawę materialno - prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi art. 28 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r. Przepis ten stanowi, iż stroną takiego postępowania oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zdaniem organu przebudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., która obejmuje oprócz prac budowlanych wewnątrz obiektu - jedynie zabudowę loggi wejściowej i poszerzenie schodów wejściowych oraz docieplenie ścian budynku nie ogranicza właścicielki sąsiedniej nieruchomości G. K. w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości. Obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestora. Ponieważ nieruchomość G. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej przebudowy, skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na przebudowę.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:
rażące naruszenie art. 28 kpa i 28 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r. przez błędne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem zakres robót budowlanych z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nie ogranicza skarżącej w korzystaniu z jej nieruchomości;
bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nie ma związku z decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006r. ponieważ organ nie przeprowadził dowodu z projektu architektonicznego będącego załącznikiem do decyzji nr [...]. Zakres Robót od strony zachodniej budynku w obu decyzjach był identyczny;
pominięcie zarzutu skarżącej, że inwestor na podstawie projektu architektonicznego stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji nr [...] faktycznie wykonywał roboty od strony zachodniej budynku, czym ograniczył skarżącą jako właścicielkę działki sąsiedniej w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości - art. 144 w zw. z art. 140 i 143 kc;
brak ustosunkowania się organu II instancji do zarzutu skarżącej, że projekt architektoniczny znajdujący się w aktach sprawy 2 listopad 2007r. jest to dokument urzędowy stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. (luźne karty, brak opieczętowania, urzędowej daty w co w późniejszym czasie sugeruje fałszowanie dokumentacji w sprawie);
naruszenie art. 237 § 1 i 3 kpa poprzez nie załatwienie przez organ skargi w terminie miesięcznym;
pominięcie przez organ odwoławczy istotnej okoliczności, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. zostało również wszczęte z urzędu i Wojewoda Śląski uznał, iż decyzja kwestionowana była zgodna z prawem.
Ponadto organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie ustalił, iż decyzja nr [...] w dniu jej wydania była ostateczna co naruszało art. 110 kpa. Uzasadnienie decyzji ogranicza się tylko do ustalenia, że skarżącej nie przysługuje prawo strony, pomijając że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Na wstępie podnieść należy, iż Sąd Administracyjny choć nie jest związany granicami skargi to jednak jest związany granicami zaskarżonego aktu.
W tym postępowaniu kontroli Sądu Administracyjnego poddane zostały decyzje administracyjne odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w K..
Nie może więc Sąd w niniejszym postępowaniu rozpatrywać zarzutu skarżącej na prawidłowość i terminowość postępowania skargowego, wszczętego na podstawie art. 227 kpa i 231 kpa - które ponadto nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydana na podstawie art.157 § 3 kpa jest decyzją formalną - i ma miejsce wówczas gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania bądź z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Wszczęcie postępowania nieważnościowego może nastąpić tylko z urzędu lub na wniosek strony.
Jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi strona postępowania administracyjnego, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego. Wówczas zobowiązany jest on do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zakończenia tego postępowania decyzją, która w zależności od dokonanych ustaleń będzie stwierdzała nieważność decyzji, albo odmawiała stwierdzenia jej nieważności, jeżeli okaże się, że przesłanki nieważności nie wystąpiły.
W przypadku natomiast, kiedy stwierdzenia nieważności decyzji domaga się osoba, która nie miała przymiotu strony w sprawie, w której kwestionowana decyzja została wydana, to organ administracyjny po dokonaniu oceny legitymacji tej osoby do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w danej sprawie, przy uznaniu braku jej uprawnień musi odmówić wszczęcia postępowania nieważnosciowego.
Posiadanie przymiotu strony ocenia w dacie składania wniosku w trybie art. 157 kpa.
Należy podzielić stanowisko organów administracyjnych, o braku podstaw do uznania skarżącej G. K. za uprawnioną do spowodowania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] - dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego zaprojektowanego na sąsiedniej nieruchomości.
Jednakże zdaniem Sądu Administracyjnego nie decydują o tym jedynie okoliczności, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej rozbudowy. (art. 28 ust 2 - ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie uznawał, iż inne kryteria pojęcia strony są przyjmowane w postępowaniu zwykłym o pozwoleniu na budowę, a inne w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym kontroli decyzji o pozwolenie na budowę. Cytowany wyżej art. 28 ust 2 prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny aniżeli art. 28 kpa i związku z tym przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco.
Oceniając jednak przymiot skarżącej G. K. w postępowaniu nieważnościowym, należy uznać, iż nie ma ona także interesu prawnego (art. 28 kpa) w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. o pozwoleniu na rozbudowę sąsiedniego budynku.
Rzeczywiście budynek inwestorów usytuowany jest w granicy z działką skarżącej, jednakże zakres prac budowlanych przyjętych w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym, nie dotyczy ściany budynku sąsiadującego z działką skarżącej. Większość prac dotyczy przebudowy wewnątrz budynku, a z zewnętrznych prac zaprojektowano zabudowę loggi wejściowej, poszerzenie schodów wejściowych oraz nowe zadaszenie nad drzwiami wejściowymi. Z uwagi na brak zgody skarżącej w projekcie budowlanym zaprojektowano jedynie docieplenie trzech ścian budynku, pozostawiając bez zmian ścianę w granicy z działką G. K.. Wymienione wyżej prace nie mogą więc naruszać praw własnościowych skarżącej, nie doznaje bowiem ona ograniczenia tych praw w wyniku zaprojektowanej inwestycji.
Z tych względów Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006r.
Z zarzutu skargi i akt sprawy wynika iż inwestorzy wykonali ocieplenie również czwartej ściany budynku, stojącej w granicy z działką skarżącej. W aktach sprawy załączona została zgoda skarżącej na wykonanie tej pracy. Okoliczność ta wbrew zarzutom skargi nie powoduje, iż skarżąca z tego względu winna mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym kwestionującym w trybie nadzorczym decyzję o pozwoleniu na budowę. To zakres prac budowlanych istniejący w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę ma znaczenie dla oceny przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym kwestionującym tą decyzję, a nie zakres prac wykonanych faktycznie przez inwestorów. Inwestorzy dokonując ocieplenia czwartej ściany budynku uczynili to poza zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena zgodności z prawem i wydanym pozwoleniem na budowę - prac wykonanych faktycznie przez inwestora należy do innego organu - inspektora nadzoru budowlanego, a nie organów architektoniczno-budowlanych oceniających prawidłowość wydanej decyzji.
Wobec przyjęcia, że G. K. nie ma przymiotu strony i wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] czerwca 2006r. - ani organy administracyjne, ani też Sąd Administracyjny - nie mogą badać merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. Badanie merytoryczne może mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego, a taki etap tego postępowania na skutek złożonego przez skarżącą wniosku - nie nastąpił. Tak więc nie może być analizowana kwestia dotycząca niepełnego projektu budowlanego istniejącego w aktach sprawy w dniu ich badania przez skarżącą, oraz kwestia wydanego uprzednio pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] maja 2006r. istniejącego równocześnie w obiegu prawnym z kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r.
Te wszystkie kwestie mogły być rozpatrywane przez organ w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym w tej sprawie, choć skarżąca podnosi tą okoliczność w skardze.
Prowadzone z urzędu postępowanie nieważnościowe nie ma wpływu na postępowanie zakończone decyzją o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Fakt, iż skarżąca G. K. miała przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na rozbudowę budynku na sąsiedniej działce zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2006r., a nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. wynikał z nieco innego zakresu prac zaprojektowanych przez inwestorów. Inwestorzy początkowo chcieli również przebudową obiektu objąć dach swojej nieruchomości i w wyniku stanowiska skarżącej zrezygnowali z tych planów w późniejszym okresie.
Skarżąca podnosiła również zarzut nie dołączenia do sprawy dokumentów związanych z decyzją o pozwolenie na rozbudowę budynku z dnia [...] maja 2006r. - w której jej skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 9 maja 2007r. - sygn. akt II SA/Gl 868/06.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2008r. - sygn. akt II OSK 1480/07 - oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku.
Wobec odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, tok postępowania przy wydawaniu obu decyzji o pozwoleniu na rozbudowy z dnia [...] maja 2006r. i z dnia [...] czerwca 2006r. nie może być ocenianą przez Sąd w niniejszej sprawie.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę jako niezasadną - oddalił.