Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził z urzędu nieważność decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. w przedmiocie udzielenia F. i K. małż. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prowadzonych przy budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na działkach ozn. nr ewid. [...] i [...] we wsi D. gm. W. wraz z nałożonym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu po zakończeniu budowy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Decyzja o wznowieniu robót zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego też konieczne jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót. Bezsporne jest, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. jest drugą decyzją w tej samej sprawie, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Dotknięta jest ona bowiem wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Niezależnie od powyższego, kolejną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. jest nałożony nieprawidłowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy taki obowiązek wynikał wprost z przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. i F. małż. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i decyzja udzielająca pozwolenia na wznowienie robót nie są tożsame, więc nie ma podstaw do zastosowania art. 153 § 2 pkt 3 kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wydał decyzję dotyczącą sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący K. i F. małż. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc naruszenie przez organy obu instancji art. 156 § 2 pkt 3 kpa, a także art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i 11 kpa, poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący wskazali, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót zostały wydane przy innym stanie faktycznym i prawnym, a więc nie zachodzi tu tożsamość przedmiotu, podstawy faktycznej i treści żądania, będąca przesłanką res indicata.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Postępowania administracyjne prowadzone są w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej orzeka jako organ kasacyjny.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja, której celem była kontrola decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.
Skarga została uwzględniona, ponieważ organy obu instancji dokonały obrazy prawa poprzez wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Należy się zgodzić z zarzutami skargi, że art. 156 § 1 pkt 3 kpa może mieć zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie wydanymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W tym przypadku decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót oparte są na odmiennych stanach faktycznych sprawy i zostały wydane na podstawie innych przepisów prawa materialnego, nie można uznać, że rozstrzygają tę samą sprawę.
Decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1a i art. 59 ustawy Prawo budowlane. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego pozwolił na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r., wydanym w związku ze stwierdzeniem, że budowa budynku realizowana jest w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ nadzoru nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Inwestor wykonał obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i technicznej wraz z projektem zakończenia budowy oraz przedłożył protokół odbioru przewodów dymowych i wentylacyjnych.
Wykonanie nałożonych obowiązków jest przesłanką zastosowania art. 51 ust. 1a, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, co też organ uczynił wydając decyzję z dnia [...] września 2000 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym wypadku stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1998 r.) jest dopuszczane jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Gdy natomiast decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie została wydana konieczne było uruchomienie trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierzającego do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu [...].09.2000 r. wznowienie budowy w przypadkach określonych w art. 36a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót.
Wyraźnie alternatywne brzmienie przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót nie jest konieczne uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (który to przepis został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22.08.1997 r. zmieniającej Prawo budowane z dniem 24.12.1997 r.) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. została uchylona decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2001 r.
Powyżej przedstawione postępowanie administracyjne było prowadzone w ramach przepisów prawa budowlanego przy uwzględnieniu różnych faz procesu budowlanego i różnych stanów faktycznych. Stąd wniosek organów obu instancji o tożsamości decyzji o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na wznowienie robót należy uznać za błędny. Okoliczność, że z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót jest wystarczająca, a więc niejako zastępuje nową decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że poprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi dla decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót res indicata.
Nie można się więc zgodzić z organem I instancji, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a (po wykonaniu czynności nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2) nie stoi na przeszkodzie do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. przez właściwy organ.
Wprawdzie na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy po wykonaniu robót mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót (które zastepuje w tym przypadku nową decyzję o pozwoleniu na budowę) nie można jednak uznać, jak to uczyniły organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót są tożsame.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. przywołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu podniósł jednak, że kolejną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. jest nałożony nieprawidłowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy obowiązek taki wynikał wprost z przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jednak gdyby nawet przyjąć, że sytuacja taka miała miejsce w tym przypadku uzasadniałoby to orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].09.2000 r. jedynie w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji badanej w całości.
Z powyższych względów wobec stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.