Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., na podstawie art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 KPA, po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1986 r. w sprawie udzielenia Panu F. L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie ogniowej budynku przy ul. [...] od strony działki Nr [...] obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1986 r. Prezydent Miasta [...] udzielił F. L. pozwolenia na dokonanie robót określonych w w/w decyzji.
W ocenie Wojewody [...] decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza dyspozycję obowiązującego w dacie jej wydania przepisu § 13 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z brzmieniem tego paragrafu w granicy działki mogą być sytuowane ściany budynków nie posiadające otworów okiennych i drzwiowych, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] wydając pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią, a więc stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego rażąco naruszył wskazany wyżej przepis rozporządzenia, a także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez uniemożliwienie zabudowy działki sąsiedniej Nr [...] obręb [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i J. małż. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezzasadnego i bezprzedmiotowego. Skarżący w odwołaniu podnieśli następujące zarzuty:
1/ rażące naruszenie przepisu proceduralnego określonego w art. 10 § 1 KPA przez całkowite pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
2/ naruszenie przepisów – zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8, 11, 12 KPA poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, obniżenia zaufania obywatela do organów państwa oraz brak wyczerpującego przytoczenia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;
3/ naruszenie przepisu proceduralnego art. 156 § 1 pkt 2 KPA z powodu przyjęcia rażącego naruszenia prawa pomimo zgodności uchylonej decyzji ze wskazaną podstawą prawną;
4/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą subsumcję § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., tj. zastosowanie powołanego przepisu do budynku mieszkalnego, podczas gdy dyspozycja tego przepisu dotyczy tylko budynku gospodarczego;
5/ naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 w/w rozporządzenia stanowiącego, że budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, powinny mieć zapewniony wymagany dla tych pomieszczeń dostęp światła dziennego i słońca. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli następującą argumentację:
- - zaskarżona decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji jest rażąco sprzeczna z prawem i zmierza do pozbawienia skarżących konstytucyjnego prawa do własności lokalu mieszkalnego nr [...];
- - zaskarżona decyzja wydana w dniu [...] listopada 2003 r. narusza przepis określony w art. 10 KPA, gdyż zawiadomienie o możliwości ustosunkowania się i zajęcia merytorycznego stanowiska zostało doręczone skarżącym dopiero w dniu [...] listopada 2003 r. z zakreślonym siedmiodniowym terminem na dokonanie tej czynności;
- - błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że § 13 wzmiankowanego rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. został naruszony przez organ I instancji przy wydaniu pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót, a to z tego względu, że nie regulował on w ogóle materii stanowiącej podstawę faktyczną wydania decyzji. Przepis § 13 odnosi się bowiem do budynków gospodarczych, a przedmiotowa sprawa dotyczy lokalu mieszkalnego położonego w budynku;
- - niezgodność z linią orzecznictwa NSA argumentacji ochrony osób trzecich, tj. właściciela sąsiedniej działki nr [...], zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- - naruszenie zasad ogólnych i celów postępowania administracyjnego przez zastosowanie sankcji nieważności po upływie prawie 20 lat od daty wydania unieważnionej decyzji, która prawidłowo funkcjonowała i była podstawą kolejnych decyzji oraz czynności cywilnoprawnych;
- - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia kryteriów wyznaczonych art. 11 KPA, albowiem nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 KPA, po rozpatrzeniu odwołania I. i J. małż. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...]dokonał trafnej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował normy prawne. Wojewoda [...] badając legalność decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności, wziął pod uwagę wyłącznie stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji. W dacie tej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, zawarte w rozporządzeniu z dnia 3 października 1980 r.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zawiera żadnej podstawy prawnej, która dopuszczałaby wykonanie przedmiotowych otworów. Tym samym wydanie pozwolenia na przedmiotową inwestycje w sposób rażący narusza § 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. Wymieniony przepis określa wprawdzie warunki techniczne, jakie winny spełniać nowo budowane budynki gospodarcze usytuowane w granicy działki, lecz z prezentowanego orzecznictwa NSA wynika, że ma on zastosowanie do wszystkich obiektów usytuowanych w granicy działki. Świadczy o tym chociażby § 12 ust 1 w/w rozporządzenia stanowiący, iż budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych i w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4,0 m od granicy działki, jeżeli ściana budynku od strony działki sąsiedniej posiada otwory okienne i drzwiowe. Przepis ten więc jednoznacznie określa odległości obiektów posiadających jakiekolwiek otwory od granicy działki.
Ponadto organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu skarżących, iż nie brali oni udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, należy uznać za nieuzasadniony, bowiem z załączonych akt wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący otrzymali w dniu [...] listopada 2003 r. i do dnia otrzymania decyzji tj. [...] grudnia 2003 r. nie starali się ani też nie złożyli jakichkolwiek wyjaśnień w rozpatrywanej sprawie.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I. i J. małż. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., umorzenie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezzasadnego i bezprzedmiotowego podnosząc zarzuty powołane w odwołaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Należy zwrócić uwagę, że organ dokonał błędnej subsumcji nie tylko ust. 2, ale również ust.1 § 13 w/w rozporządzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1986 r. Tym samym uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), ponieważ organ II instancji dopatrzył się rażącego naruszenia przepisu § 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. Tymczasem przepis § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. stanowił jedynie, iż regulacje w nim zawarte dotyczą budynku gospodarczego, a nie budynku mieszkalnego.
Należy stwierdzić, iż przedmiotowy budynek nie był nigdy budynkiem gospodarczym i dlatego też skarżący pod tym kątem sformułowali swoje zarzuty zarówno w skardze jak i odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, iż po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia § 13 w/w rozporządzenia, ponieważ istotnie przepis ten dotyczy budynku gospodarczego, a nie mieszkalnego. Organ w swojej decyzji wskazał błędną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 KPA., a powołanie się przez organ na błędną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych też względów decyzja wydana przez organ II instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 KPA., ponieważ błędnie wskazuje postawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dochodzenia do prawdy materialnej (art.7 KPA organ winien podjąć wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym obowiązkiem powinien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy jak stanowi art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 w uzasadnieniu organ powinien podać podstawę prawną rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał błędną podstawę rozstrzygnięcia, wskazując również na związek stanu faktycznego do błędnie przytoczonych przepisów. Jest to naruszenie przepisów procesowych o charakterze generalnym, ponieważ organ jak można przypuszczać dokonując błędnej subsumcji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków procesowych.
Błędna powołanie podstawy prawnej prowadzi do niewłaściwych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Jednak w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA takie zachowanie organu nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, jak również de facto w rozstrzygnięciu organu podana jest podstawa prawna. Nie każde więc naruszenie prawa może zostać uznane z rażące, a błędne wskazanie podstawy rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa bez jej kwalifikowanej postaci i nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawiera również pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ponieważ organ w uzasadnieniu swojej decyzji powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak nie wskazuje precyzyjnie na jakich konkretnych orzeczeniach sądu oparł swoje stanowisko.
W wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzy odwołanie I. i J. P. i podniesione w nim zarzuty.
Biorąc pod uwagę powyższe z powodu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.