Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Mieszkańcy bloku nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko -Własnościowej "O." w S., pismem z dnia 7 lutego 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagali się interwencji organu nadzoru budowlanego, wskazując na nieprawidłowo działającą wentylację w pomieszczeniach kuchennych i częściowo łazienkowych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające i stwierdził występowanie w mieszaniach w/w bloku wstecznych ciągów wentylacji, spowodowanych brakiem dopływu powietrza z zewnątrz budynku.
Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. przedłożenie ekspertyzy budowlanej w zakresie dotyczącym nieprawidłowego ciągu wentylacyjnego kuchni i łazienek w bloku nr [...], a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, dokładnego określenia sposobu ich usunięcia. W dniu 27 października 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła wymaganą ekspertyzę techniczną Nr [...], wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego J. S. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. wykonanie robót wykazanych w punkcie 7 "zalecenia" w/w ekspertyzy, w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. wykonanie
- - 1- robót wymienionych w punkcie 7 "zalecenia" ekspertyzy budowlanej Nr [...], opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie nieprawidłowego ciągu wentylacyjnego kuchni i łazienek w bloku nr [...] w S. na Osiedlu [...] w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. - i nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. spowodowanie, aby we wszystkich mieszkaniach w danym pionie mieszkań zastosowany był ten sam typ i taka sama wielkość kratek wentylacyjnych, zapewnienie dopływu powietrza do mieszkań poprzez zamontowanie nawiewników w każdym z mieszkań bloku nr [...] w S. (określono rodzaj i ilość nawiewników w mieszkaniach o pow. 49,9 m. kw. oraz w mieszkaniach 61,1 m. kw.), nakazano zastosowanie typowych kratek nawiewnych w dolnej części drzwi pomieszczeń kuchni, łazienki, WC we wszystkich mieszkaniach budynku, zakazano likwidacji drzwi do kuchni, progów drzwiowych do przedpokoju, nakazano zapewnienie szczeliny między drzwiami w pokojach a podłogą o wysokości 1,5 cm. - w terminie do dnia 30 września 2007 r.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie zaleceń wynikających z pkt 7 ekspertyzy, jednakże powodem uchylenia decyzji był brak dokładnego określenia, do wykonania jakich czynności zobowiązuje się Spółdzielnię Mieszkaniową.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. czyli niewykonalność decyzji.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że jedynie cześć mieszkań w przedmiotowym bloku nr 18 posiada powierzchnię 49,9 m. kw. i 61.1 m. kw., natomiast kwestionowana decyzja precyzuje zasady zainstalowania nawiewników tylko w tych typach mieszkań, a jednocześnie określa, iż obowiązek dotyczy wszystkich lokali w budynku. Próby wykonania decyzji przez Spółdzielnie napotykają na opór mieszkańców (mających mieszkania o innym metrażu niż wskazane w decyzji). Aktualnie nie stwierdza się ciągów wstecznych w wentylacji budynku. Spółdzielnia na ma prawnych możliwości wyegzekwowania realizacji decyzji wobec lokatorów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu w/w wniosku, odmówił
- - 2- stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
We wniosku podniesiono między innymi niemożność wyegzekwowania nałożonych na Spółdzielnię obowiązków wobec faktu, iż w przedmiotowym bloku istnieją mieszkania objęte spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu gdzie utrzymanie odpowiedniego stanu lokalu jest obowiązkiem mieszkańca oraz, że zjawisko ciągów wstecznych było przejściowe i juz nie występuje.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie oraz instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, iż postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził natomiast, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r.
Skarżąca argumentowała, że adresatem obowiązków wskazanych w kwestionowanej decyzji nie powinna być Spółdzielnia, a właściciele praw do poszczególnych lokali, które maja status spółdzielczych własnościowych praw do lokali a niektóre są nawet wyodrębnione jako własność lokali. W tej sytuacji zdaniem skarżącej, obowiązek wymiany, naprawy stolarki okiennej należy do lokatorów i to oni powinni być adresatami decyzji nadzoru budowlanego. Stąd zarząd spółdzielni nie ma możliwość wyegzekwowania postanowień decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.
Spółdzielnia wskazała również, że organ w decyzji z [...] marca 2007 r. nakazał wykonanie określonych czynności w celu usunięcia nieprawidłowych ciągów wentylacyjnych przy czym odniósł te obowiązki do lokali mieszkalnych o dwóch rodzajach metrażu. Lokatorzy mieszkań o innym metrażu odmawiają zastosowania się do treści decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji
- - 4- [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r znak: [...], zostały uchylone.
Wskazać należy, iż wymienione decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.
Nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale musi odnieść się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki nieważności jak i innych przesłanek enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.
Kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. wykonanie wskazanych w niej robót była specyficzna, gdyż roboty te miałyby mieć miejsce w mieszkaniach wchodzących w skład tego bloku i polegały na zamontowaniu nawiewników w dolnej ramie okna oraz innych wymogach związanych np. z progami i drzwiami.
Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że organ w ogóle nie analizował wskazanej przesłanki nieważności, to jest niewykonalności decyzji związanej z nałożeniem określonych obowiązków i jednocześnie skierowaniem jej do niewłaściwego adresata. Naruszył tym samym zasady prawidłowego postępowania określone w art. 7 i 77 k.p.a.
Gdyby bowiem prawdziwe były twierdzenia skarżącej Spółdzielni, iż w przedmiotowym bloku funkcjonują mieszkania na zasadach spółdzielczych własnościowych praw do lokalu oraz wyodrębnione lokale na zasadach własności lokalu to zarzuty skargi i wniosku mogłyby być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Spółdzielnia bowiem władna byłaby do wykonania takich obowiązków, które dotyczą części wspólnych budynku w tym instalacji wentylacyjnej i za których stan nie ponosi odpowiedzialności poszczególny właściciel lokalu. Zważyć bowiem należy, iż mieszkania funkcjonujące na zasadach spółdzielczych własnościowych praw do lokalu są w formie prawnej zbliżone do własności a mieszkania wyodrębnione jako lokale są w sensie prawnym odrębnymi nieruchomościami.
Zatem w niniejszej sprawie mogły wystąpić przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. mogła być niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Ponadto już wstępna analiza treści kwestionowanej decyzji wskazuje, że w zakresie niektórych robót przewidzianych do wykonania, skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie można bowiem żądać od Spółdzielni, aby ta zamontowała drzwi do kuchni bądź progi drzwiowe do przedpokoju - jeśli lokator ich nie posiada, bądź zapewniła szczelinę między drzwiami w pokojach a podłogą o wysokości 1,5 cm.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna. W tym kontekście stwierdzić należy, iż nie ma w sprawie niewykonalności faktycznej.
Natomiast niewykonalność prawna decyzji ma miejsce gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustalonych w decyzji czyli np. decyzja została wydana przeciwko osobie nieistniejącej lub nieokreślonej albo orzeczenie jest niezrozumiałe lub same z sobą sprzeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/05. Lex nr 203683). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2450/98, Wspólnota 2001/8/50).
Biorąc pod uwagę, że w bloku nr [...] w S. na Osiedlu [...] mogą znajdować się lokale mieszkalne, których właściciele posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz takie, które stanowią przedmiot odrębnej własności, stwierdzić należy, iż nakaz spowodowania, aby we wszystkich
- - 6- mieszkaniach w danym pionie mieszkań zastosowany był ten sam typ i taka sama wielkość kratek wentylacyjnych, zapewnienie dopływu powietrza do mieszkań poprzez zamontowanie nawiewników w każdym z mieszkań bloku nr [...] w S. oraz zastosowanie typowych kratek nawiewnych w dolnej części drzwi, w drzwiach do pomieszczeń kuchni, łazienki, WC we wszystkich mieszkaniach budynku, w terminie do dnia 30 września 2007 r., który nałożony został decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w S. byłby niewykonalny w dniu jego wydania i jego niewykonalność miałaby charakter trwały. Ponadto stwierdzić należy, iż skierowanie nakazu do Spółdzielni Mieszkaniowej w kontekście charakteru części obowiązków, w sytuacji gdy Spółdzielni nie przysługuje tytuł prawny do wykonywania robót w lokalach oznacza, że nakaz został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. będzie miał na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu przez Sąd ocenę prawną oraz treść art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.