Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2005 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], udzielającej A. i H.K. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej, stanowiska tankowania LPG, wewnętrznego układu komunikacji – na działkach nr [...], [...] oraz przyłączy do planowanej inwestycji: wody na działkach nr [...], [...] wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, kanalizacji odpadowej na działkach nr [...], [...], [...], gazu na działce nr [...] i wewnętrznej instalacji gazowej przy ulicy [...] w B. oraz wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu nawierzchni bitumicznej wewnętrznego układu komunikacji i parkingów do dnia 31 grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w K. z dnia 14 października 2004 r. wobec decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Przeprowadzone przez organ wojewódzki postępowanie wykazało, że kontrolowana decyzja zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych przed wykonaniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę i wyznaczył termin wykonania robót polegających na ułożeniu nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji przed wykonaniem w/w robót budowlanych naruszało art. 129 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ powinien stwierdzić, czy wybudowany obiekt budowlany spełnia warunki i ustalenia określone w pozwoleniu na budowę i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że oceniając spełnienie w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. wymogów dotyczących zgodności z pozwoleniem na budowę należy wskazać, że w sposób niezgodny z projektem zagospodarowania działki /zakładającym, iż wjazd i wyjazd na nieruchomość objętą inwestycją odbywać się będzie z drogi wojewódzkiej – ulicy [...]/ – w wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. organ powiatowy ustalił, iż przedmiotowa inwestycja będzie funkcjonować w wykorzystaniu dojazdu zastępczego poprzez działkę nr [...] do ulicy [...].
Organ nadzoru nie był władny, aby w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonać zmiany ustaleń projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 36a ust 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. sta też należy uznać, iż zatwierdzenie przez organ powiatowy w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, w postaci określenia innego niż zatwierdzony w projekcie zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wyjazdu i zjazdu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 36a ust 1 Prawa budowlanego.
Ponadto należy wskazać, iż wydanie w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 59 ust 3 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż w momencie udzielania pozwolenia obiekt nie miał wykonanej wymaganej ustaleniami projektu architektoniczno – budowlanego nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. Wymóg wykonania takiej nawierzchni przed oddaniem obiektu do użytkowania wynikał nie tylko z w./w projektu przedmiotowej inwestycji ale również z wskazanego przez organ wojewódzki przepisu art. 129 rozporządzenia Ministra Gospodarki.
Kolejnym powodem konieczności stwierdzenia nieważności badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. jest rażące naruszenie w/w decyzją przepisu art. 59 ust 5 w związku z art. 57 ust 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Z powyższych przepisów wynika, że organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niedołączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy mapa, zatytułowana: "Kopia mapy zasadniczej" w żadnym wypadku nie może zostać uznana za inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Celem sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest ustalenie, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa, nie daje podstawy do oceny zgodności wykonanych robót z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, w szczególności dotyczących prawidłowości usytuowania obiektu na nieruchomości.
Z informacji pisemnej znajdującej się na w/w mapie wynika jedynie, iż inwentaryzacja budynku usługowego oraz pozostałych obiektów i przyłączy jest zgodna z mapą zasadniczą. Ponieważ powyższa mapa nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie – dotyczące zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, nie może być uznana za wymienioną w przepisie art. 57 ust 1 pkt 5 inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów art. 36 a ust 1 i art. 59 ust 3 i ust 5 i art. 57 ust 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie mimo, że nie zostały wykonane nawierzchnia bitumiczna wewnętrznego układu komunikacji i parkingi nie narusza prawa ponieważ, zgodnie z ust 3 art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ po ustaleniu, że obiekt spełnia warunki określone w ust 1 mimo niewykonania robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem może wydać pozwolenie na użytkowanie i wyznaczyć termin dla dokończenia prac.
Skarżący stwierdził, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączył wymaganą inwentaryzację, a fakt że wykonana ona została na kopii mapy zasadniczej nie ma znaczenia dla oceny, że wymagany prawem dokument został dołączony do wniosku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./ Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą utrzymał on w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydaną w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw.
Art. 16 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki.
Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w punkcie 2-gim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające jedynie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium oceny rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84/.
W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. – sygn. akt III ARN 22/95/.
Z punktu widzenia powyższych ustaleń powinna być oceniona kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z uwzględnieniem treści art. 59 ust 3 ustawy Prawo budowlane, który w dniu wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że "jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót", przy czym przepis ten dotyczy wszystkich niewykonanych robót budowlanych związanych z obiektem, którego ma dotyczyć pozwolenie na użytkowanie z wyjątkiem robót związanych z instalacjami i urządzeniami służącymi ochronie środowiska, z uwzględnieniem faktu, że projektowany zjazd i wyjazd /zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2000 r./ nie był objęty pozwoleniem na budowę stacji, a więc nie był przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej jest objęty osobnym projektem i zatwierdzony w osobnym postępowaniu przez właściwy organ. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie, przyjął jedynie, iż tymczasowo – do czasu rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu dotyczącym dojazdu do stacji paliw od ulicy [...] możliwe będzie korzystanie z drogi zastępczej od strony ulicy [...] przez działkę nr [...], a na korzystanie z terenu działki będącej własnością Gminy – Miasta B. wyraził zgodę Burmistrz Miasta.
Nadto organ biorąc pod uwagę w/ podane rozważanie winien ocenić, czy podnoszone naruszenie art. 59 ust 5 w związku z art. 57 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przedstawieniu przez inwestora "kopii mapy zasadniczej" z naniesioną informacją, z której wynika, że inwentaryzacja budynku usługowego i pozostałych budynków i przyłączy jest zgodna z mapą zasadniczą stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania kontrolowanej decyzji.
Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.