Uzasadnienie
Sygn. VII SA/Wa 327/08
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Parku Narodowego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w ramach siedliska rolniczego na terenie działek nr ew. [...], [...],[...] w miejscowości I. gm. C. Pozwolenie to wydano na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...], załączając do akt wypis z planu, z którego wynika, że teren na którym ma powstać inwestycja jest oznaczony w planie symbolem "R" tj. grunty rolne, na którym jest dopuszczona zabudowa zagrodowa.
Podstawą decyzji Wojewody była ocena, iż wnioskodawca – K. Park Narodowy (dalej zwany KPN) nie posiadał przymiotu strony w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, nie może zatem wnioskować o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania KPN, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody wskazując, że stroną w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, a przez to stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może być tylko podmiot odpowiadający warunkom określonym w art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane.
Tymczasem KPN nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, ponieważ obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji nie wykraczał poza obręb działek inwestora i nie wpływał na sposób zagospodarowania gruntów KPN.
W wyniku skargi sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wyżej wskazanym oddalił skargę.
Podkreślił, że decyzja administracyjna przesądza jedynie o braku legitymacji strony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a nie o prawidłowości pozwolenia na budowę.
Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek KPN organy oparły się na przepisie art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy prawo budowlane, określającym kto jest stroną postępowania o pozwolenie budowlane.
Co do ustawy o ochronie przyrody, Sąd wskazał, że zakazy budowy o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie mają charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczą wykonywania prawa własności.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej zainteresowanego Parku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1922/06 uchylił wyrok Sąd Wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
I instancji.
W uzasadnieniu wyroku nie kwestionując stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, iż pozycje strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczać będzie konkretny przepis prawa materialnego wskazany przez uprawnionego (tu do ponownego rozważenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest prawidłowa ocena tego zagadnienia w oderwaniu od takich kryteriów jak np. miejsce położenia nieruchomości uprawnionego w stosunku do miejsca lokalizacji spornej inwestycji, a także wykazania, iż nieruchomość uprawnionego znajduje się (lub nie) w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ to te czynniki warunkują uzyskanie statusu strony postępowania.
Inaczej mówiąc podmiot, który wywodzi swoje prawa z normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien wylegitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, którą dysponuje, wskazać iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji oraz zgodnie ze swoim subiektywnym przekonaniem wykazać, iż dana inwestycja może wywierać wpływ na jego nieruchomość.
Wypełnienie tych przesłanek wydaje się być wystarczające do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w w/w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak wiec posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest tym samym związane z naruszeniem jego interesu prawnego.
Uznając za nietrafne stanowisko sądu odmawiające zainteresowanemu atrybutu strony, NSA wskazał, iż "materiał dokumentacyjny zgromadzony w sprawie pozwala przyjąć, ze nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego w ramach siedliska rolniczego, prawdopodobnie położona jest na obszarze K. Parku Narodowego (mapa sytuacyjna pokazuje, że tereny KPN otaczają ten grunt z trzech stron). Jeżeli zaś faktycznie przedmiotowy grunt leży w obszarze K. Parku Narodowego lub otaczają go tereny Parku z trzech stron to w zasadzie, już sam ten fakt w świetle przytoczonego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz poczynionych w tym względzie uwag, powoduje konieczność precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym stwarza możliwość rozważenia przyznania KPN statusu strony postępowania". Istotnym, dla poruszanych tutaj kwestii (statusu strony) – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - wydaje się być również ustalenie jaki w zasadzie charakter ma przedmiotowa nieruchomość tj. budowlany czy leśny, tzn. czy oznaczona jest – jak twierdzą organy administracji – symbolem "R" (grunty rolne), czy też – jak twierdzi KPN – symbolem "RL" (grunty leśne).
Ponadto rozważenia wymaga to czy i jaki wpływ ma przedmiotowa inwestycja na grunty będące w zarządzie KPN. W sytuacji bowiem, gdy w aktach sprawy znajdowały się pisma, z których wynikało, iż KPN wywodzi swój indywidualny interes prawny w danej sprawie ze względu na to, iż jego nieruchomości graniczą ze sporną inwestycją (czy też sporna inwestycja położona jest na obszarze KPN), to nie można było uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a co za tym idzie, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem NSA konieczne było rozważenie kwestii położenia terenów skarżącego względem inwestora, bowiem bez tego nie można było w istocie ocenić czy działki Parku znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też poza jej zasięgiem i tym samym czy skarżącemu przysługuje status strony. NSA podkreślił też, że zaistniałe naruszenie przez organy zasad kpa z art. 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa, co podkreślił skarżący, mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 153, poz. 1270), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W myśl stanowiska sądu wyższej instancji konieczna jest ocena miejsca położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do lokalizacji spornej inwestycji, co pozwoli wykazać czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, ustalenie jaki charakter (budowlany czy leśny) ma przedmiotowa nieruchomość i jaki wpływ na grunty zarządzane przez KPN ma przedmiotowa inwestycja.
Analizując zatem pod tym kątem będącą przedmiotem kontroli sądowej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a także decyzję organu I instancji stwierdzić należy, że nie została w postępowaniu administracyjnym dokonana konieczna analiza materiału i staranna ocena wszystkich kryteriów decydujących o statusie strony postępowania. I tak decyzje obu instancji nie zawierają ustaleń co do charakteru przedmiotowej nieruchomości (grunty rolne, leśne) ani też rozważań czy i jaki wpływ ma przedmiotowa inwestycja na grunty będące w zarządzie K. Parku. Obie decyzje nie zawierają też oceny pism KPN w których wywodził on swój indywidualny interes prawny w tejże sprawie.
Również nie zostało szczegółowo zbadane przez organy administracji usytuowanie inwestycji od granic działek sąsiednich, będących gruntami w zarządzie KPN i stanowiących las objęty ochroną ścisłą i czynną, co podkreśla skarżący. Zważywszy szczególna ochronę takiego terenu, niezwykle wnikliwie winna być zbadana kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zagrożenie pożarowe, hałas, gromadzenie odpadów, ochrona sanitarna, czy usytuowanie dróg dojazdowych). Nadto organy nie wypowiedziały się w przedmiocie zgodności budowy z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., który – co podkreśla skarżący – zawiera całkowity zakaz zabudowy na terenie objętym pozwoleniem na budowę, gdyż teren ten oznaczony jest symbolem "Ls" jako Las.
Rozważenie i wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli dopiero na ocenę czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego inwestora M. P. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez obie instancje stanowi o wydaniu ich decyzji z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest podstawą do uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270).
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w sprawie wyroku i prowadząc postępowanie szczegółowo wyjaśnią wszystkie kwestie wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także wyjaśnią i przeprowadzą ustalenia w kwestiach poruszonych w skardze sądowej.