Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/10

Uzasadnienie

Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 28 maja 2009r. złożonego przez C. Sp. z o.o. w W

1. - zgłosił sprzeciw na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na działce nr [..] obręb [...] przy ul. C. rej ul. N. w W..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż teren działki objętej inwestycją wpisany jest do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [..] marca 2009r. jako układ historyczny i zespół budowlany Szpitala [...] ograniczony ulicami: N. – C. – O. – K.W związku z powyższym prace budowlane objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Projekt budowlany winien być zaopiniowany przez S. Konserwatora Zabytków.

Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o.

1. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W. z dnia [...] czerwca 2009r.

Organ podniósł, iż z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt. Wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego tj. "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Na poparcie stanowiska, organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale zwiane z gruntem decyduje nie metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. złożyła C. Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. - art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z artykułem 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że:
2. a) przepis powyższy nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, a zatem do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego, podczas gdy z analizy przepisu wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych;
3. b) samo zakwalifikowanie urządzeń reklamowych do kategorii "budowli" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 3 ustawy), stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą wprowadzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji urządzenia reklamowego;
4. - artykułu 3 pkt 3 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że:

1. a) o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje takie posadowienie na gruncie, które ma zapobiec czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co znacznie ogranicza praktyczne zastosowanie artykułu 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane;
2. b) o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decydują jego wymiary oraz obecność fundamentu,
3. c) o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego nie decyduje metoda i rzeczywisty sposób zwiania tego urządzenia z gruntem,
4. - artykułu 30 ust. pkt 2) w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6) ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto zarzucono również mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenia przepisów postępowania:

1. 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa;
2. 2. artykułu 138 kpa poprzez niepełne rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów spółki, a mianowicie: zarzutu naruszenia artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 kpa w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji; zarzutu naruszenia artykułu 107 § 1 i 3 kpa w zakresie braku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w decyzji organu I instancji;
3. - art. 80 w związku z artykułem 77 § 1 i artykułem 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym
4. - artykułu 77 § 1 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na projekcie budowlanym, dołączonym do zgłoszenia inwestora;
5. - nieudowodnienie, że roboty budowlane, będące przedmiotem zgłoszenia inwestora w niniejszym postępowaniu polegają na budowie, a nie instalacji urządzenia reklamowego, w związku z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest budowlą. Zgodnie z przykładowym wyliczeniem, zawartym w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, budowlami są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie nie jest trwale związane z gruntem, a zatem nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Niniejsza sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi; iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych.

Analizując pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji tego terminu, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). (wyrok WSA z dnia 2.12.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/09). Tak więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór.

Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy i Prawa budowlanego należy stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych.

Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym.

W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego.

Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne.

W związku z powyższym dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, a także w wyrokach z dnia 4 września 2009r. sygn. akt II OSK 1362/08 i II OSK 1361/08, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wielkość urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 6x3m, fundament prefabrykowany o wymiarach w planie 2,30w3,60 oraz trzon z rury stalowej, całkowita wysokość urządzenia to 8m) jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Urządzenie to niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary.

Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika, iż posadowienie obiektu wymagać będzie przygotowania określonego nośnika i w związku z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Wojewodzie [...] jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności orzekł w niniejszej sprawie o wniesieniu sprzeciwu. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej.

Podnieść również trzeba, iż istotnie decyzja wnosząca sprzeciw Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009r. została skierowana bezpośrednio do inwestora zamiast do jego pełnomocnika, jednakże uchybienie to w ocenie Sądu nie uzasadnia uchylenia kontrolowanego orzeczenia. Należy mieć bowiem na względzie, iż decyzja ta doręczona została stronie skarżącej z zachowaniem trzydziestodniowego terminu zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.