Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku I. P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i Z. Z. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 60,00 m², powierzchni użytkowej 47,0 m², kubaturze 180,0 m³, położonego w miejscowości [...] przy ulicy [...] na działce Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] dowodził, że inwestorzy wprowadzili organ w błąd. Projekt zagospodarowania przedstawiał dobudowę do budynku mieszkalnego znajdującą się w całości na działce Nr [...], natomiast z akt sprawy wynika, iż w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę L. i Z. Z. byli właścicielami działki Nr [...]. Działka Nr [...] stanowiła współwłasność w częściach 50/100 inwestorów i Gminy [...]. Występując z wnioskiem z dnia [...] listopada 1996 r. o pozwolenie na budowę, inwestorzy nie podali numeru działki, na której zamierzali zrealizować inwestycję. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również nie określała numeru działki, której dotyczy.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż nieposiadanie przez inwestorów pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku działki Nr [...], wynikające z braku zgody Wójta Gminy [...], skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji. Naruszony został bowiem w sposób rażący art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. Z., decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...], nie znajdując podstaw do innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od dokonanej przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że na działce Nr [...] nie znajdował się w dniu wydania kwestionowanej decyzji budynek mieszkalny, do którego miała być dokonana dobudowa. Budynek taki znajdował się na działce Nr [...], stanowiącej współwłasność inwestora i Gminy [...], a planowana rozbudowa była umiejscowiona również na działce Nr [...] - zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej.
W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca L. i Z. Z. pozwolenia na wykonanie określonych w niej robót budowlanych, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), gdyż M. i Z. Z. nie mogli wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku działki Nr [...]. Dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę akt notarialny potwierdzał jedynie własność działki Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i Z. Z., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie w szczególności art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że podczas procesu inwestycyjno-budowlanego postępowali zgodnie z prawem, stosując się do wytycznych zawartych w decyzjach odpowiednich organów. Za błędne uznali zarzuty organów pierwszej i drugiej instancji dotyczące zarówno wprowadzenia w błąd, jak i niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wywodząc zaistniały spór o lokalizację inwestycji z procesu aktualizacji map ewidencyjnych. Budynek mieszkalny, do którego miała być wykonana bezpośrednio stykająca się z nim od strony północnej przybudówka, znajdował się na działce Nr [...] i dlatego inwestycja dotyczyła tej działki. Sama przybudówka miała być natomiast wybudowana na działce Nr [...], stanowiącej własność inwestorów i dlatego numery obydwu działek zostały wymienione w podaniu z dnia [...] stycznia 1995 r. adresowanym do Wydziału Budownictwa Urzędu Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi uznając, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie mógł wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę została więc wydana z rażącym naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim zakresie możliwa jest sądowa kontrola aktów administracji, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taką wadę stanowi m.in. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawnych skutkować musi uruchomieniem trybu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający w oparciu o wskazany przepis powinien nie tylko wykazać zaistniałe naruszenie prawa, lecz także udowodnić, że naruszenie to było rażące.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wywiodły ocenę rażącego naruszenia prawa z nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie tego prawa stanowi jeden z wymienionych w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) warunków wydania przez właściwy organ pozwolenia na budowę, a należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy.
O ile bezspornym jest posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania na cele budowlane działką Nr [...] jako stanowiącą ich własność, wątpliwości organów nie powinny powstać również w związku z istniejącym w dniu wydania pozwolenia na budowę prawem współwłasności ustanowionym na działce Nr [...] pomiędzy inwestorami a Gminą [...]. Sąd nie podziela zaprezentowanego przez organy stanowiska, zgodnie z którym inwestorzy nie uzyskali zgody współwłaściciela na wykonanie planowanej inwestycji.
Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. z dnia [...] stycznia 1995 r., z którego wynikało, że planowana inwestycja dotyczy dwóch działek - stanowiącej własność inwestorów, jak i będącej współwłasnością inwestorów i Gminy [...].
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczało zatem udzielenie zgody na inwestycję przez ówczesnego współwłaściciela działki Nr [...] i tym samym uzyskanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istniejący stosunek współwłasności nie mógł wpłynąć negatywnie na proces inwestycyjny, w szczególności zaś nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Kwestia natomiast ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...] to problem pozostający w kognicji sądów powszechnych i zawarte w tym zakresie wnioski dowodowe nie mogą być przeprowadzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Faktycznie występujące nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jak i niemożliwość odnalezienia załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa.
Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu, co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych przez zrealizowanie przedmiotowej inwestycji to nie może budzić wątpliwości, iż samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, nie dającą podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96 Lex 43221, a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96 Lex 43233). Art. 156 § 2 kpa w żadnym razie nie zezwala na domniemywanie zaistnienia przeszkód w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. art. 152 i 153 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.