Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], mocą której organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 20.000 zł - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja została wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), zwanej dalej "ubżż", oraz art. 138 § 2 kpa.
2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny, dalej "GIS" podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., dalej "organ I instancji" wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 20.000 zł w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r. w Biurze Handlowym [...] sp. z o.o., znajdującym się przy ul. Al. J. w W.. Z kontroli sporządzony został protokół (nr [...]), w którym zapisane zostały nieprawidłowości dotyczące ulotki reklamowej suplementu diety [...]
Od decyzji tej odwołanie wniósł [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
3. W uzasadnieniu decyzji GIS stwierdził, że nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący nieważności protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. z powodu naruszenia przepisów o właściwości miejscowej, ponieważ z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przesłał w załączeniu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] zebrany materiał dowodowy w celu przeprowadzenia dalszych działań w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie, jak wskazał organ, nie powołano w przedmiotowym piśmie podstawy prawnej, tj. art. 52 kpa, nie mniej jednak literalne brzmienie treści pisma wskazuje, że sprawa została przekazana w celu dokonania dalszych czynności, a nie jak wskazał skarżący – całe postępowanie zostało
Zdaniem GIS budzi wątpliwości sposób dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, ponieważ w treści protokołu cytowane są sformułowania, użyte w ulotce, które uznane zostały za niezgodne z przepisami prawa żywnościowego, jednakże zapisy znajdujące się w protokole kontroli sanitarnej nie pozwalają na niewątpliwe ustalenie, czy faktycznie kwestionowana ulotka była aktualna w dniu kontroli, czy nie było zastrzeżeń, nie uszczegółowiono w protokole kontroli jakiego rodzaju zastrzeżenia zgłasza przedstawiciel jednostki kontrolowanej.
Organ zauważył, że od momentu wszczęcia postępowania przez organ I instancji skarżący podnosił, iż kwestionowana ulotka produktu [...] w dniu kontroli nie była ulotką aktualną. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o przesłuchanie trzech świadków na okoliczność nierozpowszechniania od marca 2013 r. przedmiotowej ulotki, jednakże organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania, uznając, że protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest dowodem w sprawie i przesłuchanie osób wskazanych przez stronę nie ma znaczenia dla sprawy. Zdaniem GIS takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ jeśli istnieje wątpliwość co do tego, czy kwestionowana ulotka była aktualna w dniu kontroli, to należałoby tę wątpliwość wyjaśnić, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa.
Organ podniósł również, że z treści protokołu wynika, że przedłożona ulotka produktu [...] posiadała sygnaturę [...], natomiast na ulotce dołączonej do pisma uzupełniającego odwołanie, widnieje sygnatura [...], co może wskazywać, że kwestionowana ulotka o sygn. [...], w dniu kontroli jednak nie obowiązywała, skoro na drugiej ulotce widnieje data [...]. Organ stwierdził, że nie można czynić ustaleń stanu faktycznego na domniemaniach i należy poczynić dokładne ustalenia, czy w dniu kontroli ulotka o sygn. [...] była ulotką obowiązującą, co ma znaczenie dla ustalenia okresu obowiązywania przedmiotowej ulotki, a to z kolei jest istotne dla oceny zakresu naruszenia, tj. jednej z przesłanek wymiaru kary, którą nakazuje uwzględniać treść art. 104 ust. 2 ubżż.
GIS odnosząc się do rozważań organu I instancji dotyczących poszczególnych przesłanek wymiaru kary stwierdził, iż nie sposób ocenić, czy organ w prawidłowy sposób uwzględnił je przy miarkowaniu kary pieniężnej, bowiem uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne; organ nie dookreślił, w jaki sposób poszczególne przesłanki
Sygn. akt VII SA/Wa 340/15 miały wpływ na wymierzaną karę. W myśl art. 104 ust. 2 ubżż ustalając wysokość kary pieniężnej organ uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Organ I instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą preparatu [...] i nie zagrażają bezpośrednio bezpieczeństwu konsumentów, dlatego można je sklasyfikować jako niską szkodliwość społeczną czynu, przy jednoczesnym znacznym zakresie naruszenia wymagań prawnych, co zostało powyżej wykazane. Z powyższego jednakże, zdaniem GIS nie sposób wywieść, dlaczego - zdaniem organu I instancji - zakres naruszenia jest znaczny. Organ podkreślił, że przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek, (vide: Komentarz do art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, M. Syska, 2012.12.31).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji - zarówno przy ocenie stopnia szkodliwości czynu, jak również zakresu naruszenia - badał wyżej wskazane okoliczności. Uwzględniając przesłankę dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym, organ I instancji wprawdzie odniósł się do wcześniejszej ogólnej postawy spółki w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków nałożonych tymi przepisami i ewentualnych ich naruszeń. Nie wskazał jednakże, czy uprzednia decyzja nakładająca na spółkę karę pieniężną w kwocie 10.000 zł (w styczniu 2013 r.), jest decyzją prawomocną.
Organ I instancji winien poczynić ustalenia, czy wobec skarżącej spółki były uprzednio wydawane prawomocne decyzje, nakładające na spółkę kary pieniężne za nieprzestrzeganie wymagań prawa żywnościowego. W treści zaskarżonej decyzji nie można doszukać się uzasadnienia wskazującego na to, aby organ badał okoliczności mające wpływ na ocenę przesłanek: stopnia zawinienia oraz wielkość produkcji zakładu.
Organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, winien mieć na uwadze, że jest zobligowany oprzeć się właściwie na przesłankach wskazanych w art. 104 ust. 2 ubżż.
Uwzględnienie tych przesłanek musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien wyraźnie odnieść się do każdej przesłanki, konkretyzując ją w okolicznościach danej sprawy oraz wskazując, w jaki konkretnie sposób wpłynęła ona na wymiar kary, tj. jasno wskazać które okoliczności wpływają obciążająco na wymiar kary, a które zaś mają wpływ pozytywny na jej wysokość. Zaznaczył, że w aktach sprawy przekazanych wraz z odwołaniem przez organ I instancji, brak jest kwestionowanej ulotki reklamowej dotyczącej produktu [...]. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien dołączyć do protokołu kontroli ulotkę, bowiem ocena niezgodności użytych w ulotce sformułowań, winna być dokonana w kontekście całej treści ulotki. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazał precyzyjnie naruszonych przepisów. Dokonując interpretacji przytoczonych w ulotce reklamowej informacji dotyczących hipokaliemii, wskazał, że jest ona ujęta w klasyfikacji [...] (kod[...]), zatem stanowi konkretną jednostkę chorobową.
Opisywanie etiologii tej choroby, w bezpośrednim sąsiedztwie reklamy i prezentacji suplementu diety [...] może sugerować konsumentowi, że jego stosowanie może stanowić jedną z metod zapobiegania bądź leczenia. Organ nie wskazał, który przepis prawa żywnościowego narusza powyższe uchybienie.
GIS zaznaczył również, że zaskarżona decyzja została nieprawidłowo doręczona, bowiem zgodnie z art. 40 § 2 kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika, iż skarżący ustanowił pełnomocnika w dniu [...] lipca 2013 r., natomiast decyzja wydana została w dniu [...] lipca 2013 r. Przed wydaniem decyzji pełnomocnictwo nie zostało odwołane, zatem zaskarżoną decyzję należało doręczyć ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię art. 52 kpa przez dowolne przyjęcie, że protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] został sporządzony w drodze pomocy prawnej w sytuacji, gdy prowadzenie całego postępowania zostało uprzednio przekazane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W., który to następnie w dniu [...] maja 2013 r.
- - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. i o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
- 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,
Sygn. akt VII SA/Wa 340/15 innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a gdy decyzja lub postanowienie dotknięte jest wadą nieważności stwierdza nieważność lub wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (pkt 2-3). W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 ppsa.
7. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego - Głównego Inspektora Sanitarnego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
8. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa stwierdzić trzeba, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.
Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji -
Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w W., uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona.
Zdaniem Sądu, ten zasadniczy powód rozstrzygnięcia jest uzasadniony.
Artykuł 7 kpa, ustanawiający jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie natomiast z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielić należy stanowisko GIS, iż wątpliwości budzą dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne. Stwierdzić również należy, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Znajdujące się w protokole w pkt II. 1 stwierdzenie, iż podczas kontroli okazano do wglądu obowiązujące materiały reklamowe - budzi wątpliwości, bowiem zapisy znajdujące się w protokole kontroli sanitarnej nie pozwalają na niewątpliwe ustalenie, czy faktycznie kwestionowana ulotka była aktualna w dniu kontroli. Ponadto, jeżeli w tym samym protokole wpisano, że przedstawiciel zakładu/obiektu kontrolowanego wskazuje, iż w ustalaniu stanu faktycznego nie uwzględniono argumentów strony, to nie można przyjąć, że zastrzeżeń nie było, pomimo, iż w pkt III.3 protokołu ustalono, że strona zgłosi zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego w ciągu 14 dni od daty otrzymania protokołu, a równocześnie a w aktach sprawy brak jest pisma [...] sp. z o. o., powiadamiającego o zastrzeżeniach. Oznacza to, że podczas kontroli stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy.
Ponadto, skoro od chwili wszczęcia postępowania przez organ I instancji
Sygn. akt VII SA/Wa 340/15 skarżący podnosił, iż kwestionowana ulotka produktu [...], w dniu kontroli nie była ulotką aktualną, i domagał się przesłuchania trzech świadków na okoliczność nierozpowszechniania od marca 2013 r. tej ulotki, to uznać należy, że jeżeli istniała wątpliwość co do tego, czy kwestionowana ulotka była aktualna w dniu kontroli, to należało tę wątpliwość wyjaśnić, zgodnie z art. 7 kpa. Z treści protokołu wynika, że przedłożona ulotka produktu [...] posiadała sygnaturę [...], natomiast na ulotce dołączonej do pisma uzupełniającego odwołanie, widnieje sygnatura [...], co może oznaczać, jak słusznie wskazał organ, że kwestionowana ulotka o sygn. [...], w dniu kontroli jednak nie obowiązywała, skoro na drugiej ulotce widnieje data [...].
Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Podkreślenia wymaga, że to po stronie organu leży obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w myśl zasady wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Ponadto, jak słusznie wskazał organ, nie można czynić ustaleń stanu faktycznego na domniemaniach i należy poczynić dokładne ustalenia.
Jak wyżej wskazano, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie GIS w sposób wystarczający wykazał konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aby sprawa została przekazana innemu organowi według właściwości, jak również, aby w sprawie działał organ niewłaściwy miejscowo dla kontroli Biura Handlowego [...] sp. z op.o. przy ul. J. w W..
Słusznie również stwierdził GIS, że decyzja organu I instancji została
Sygn. akt VII SA/Wa 340/15 nieprawidłowo doręczona. Skoro skarżący ustanowił pełnomocnika w dniu [...] lipca 2013 r., decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] lipca 2013 r., a przed wydaniem decyzji pełnomocnictwo nie zostało odwołane, zatem decyzję tę należało doręczyć ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, stosownie do art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro jednakże strona, mimo nie doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi lecz stronie bezpośrednio, złożyła w terminie odwołanie, to należy uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Stwierdzić zatem należy, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
- 10. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
- 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 1