Uzasadnienie
1 Sygn. akt VII SA/Wa 35/14
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania D. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], który w obrębie działki nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., umorzył postępowanie w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego - terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], który w obrębie działki nr [...], wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], wskazując, że brak jest podstaw prawnych do uznania D. H. jako strony, na wniosek której możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie podziału zabytku nieruchomego na podstawie art. 36 § 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Po rozpatrzeniu odwołania D. H. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu powołał treść art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, że D. H. tytuł prawny do nieruchomości wywodzi z umowy najmu lokalu mieszkalnego, którą zawarła w dniu 22 lutego 2011 r., z Gminą [...], a której przedmiotem jest lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...]. Organ odwoławczy zauważył, że do rejestru zabytków wpisany jest pensjonat przy ul. [...], natomiast budynek, którego najemcą jest D. H. wprawdzie położony jest na działce nr [...], w granicach której pensjonat jest wpisany do rejestru ale sam nie jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków.
W ocenie organu wobec tego nie można uznać, że Wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Ponadto organ wsklazał, że podział nieruchomości jest czynnością prawną o tak doniosłym znaczeniu, że wniosek o jego dokonaniu nie mieści w zakresie uprawnień wynikających z umowy najmu lokalu.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. H., która zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- - art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania ze względu na brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, podczas gdy tytuł ten posiada i wynika on ze stosunku zobowiązaniowego,
- - art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe pomimo, iż skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania, a samo postępowanie powinno się toczyć do momentu wydania w sprawie merytorycznej decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skarżąca powołała treść art 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podniosła, że w przypadku spraw dotyczących udzielenia pozwolenia na podział zabytku w celu ustalenia kręgu osób uprawnionych do wszczęcia postępowania i do udziału w tym postępowaniu decydujące znaczenie ma ww. przepis, co powtierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (skarżaca powłała m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 223/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 922/11).
Wskazała, że podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia jest m.in. osoba fizyczna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, zaś stosunek najmu jest jednym ze stosunków zobowiązaniowych. W rezultacie wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie można odmówić najemcy prawa do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na podział zabytku. Skarżąca zwróciła także uwagę, że obszar w obrębie działki nr [...], na którym znajduje się zarówno zabytkowy pensjonat jak i budynek, którego jeste najemcą, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 roku został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Świadczy o tym sentencja ww. decyzji wskazująca, że do rejestru zabytków wpisany został pensjonat przy ul. [...] w [...] w granicach działki nr [...], co stanowi granice ochrony konserwatorskiej.
W związku z tym w granicach ochrony konserwatorskiej znajduje się również budynek będący przedmiotem najmu. Podniosła, iż przedmiotem jej zainteresowania jest zakup lokalu, który obecnie wynajmuję, dlatego też w roku 2010 złożyła wniosek dotyczący sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], a także skierowała do Burmistrza [...] prośbę o dokonanie podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w celu wyodrębniania nieruchomości na której położony jest lokal nr 10a. Na sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu 29 listopada 2011 r. wniosek ten został pozytywnie zaakceptowany, a Rada Miejska w [...] wystąpiła następnie na piśmie do Burmistrza [...] w ww. sprawie wskazując jednocześnie na korzyści z planowanego podziału nieruchomości.
W ocenie skarżącej posiada ona tytuł prawny do działki wynikający między innymi z umowy najmu lokalu. Dnia 22 lutego 2011 roku zawarła bowiem z Gminą [...] umowę najmu na czas nieoznaczony, której przedmiotem jest lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 55,64 m2. Wskazała, iż posiada tytuł do działki nr [...], w zakresie który znajduje się w otoczeniu najmowanego budynku, co wynika zarówno z istoty stosunku najmu lokalu jak i wprost ze wskazanej umowy najmu. W treści tej umowy stwierdzono między innymi, że jeste zobowiązana do przestrzegania przepisów regulujących korzystanie z lokalu, pomieszczeń w budynku oraz jego otoczenia co jest skorelowane z uprawnieniem do korzystania z lokalu oraz otoczenia budynku, będącego w obrębie działki. Zauważyła, że ochroną konserwatorską objęte jest również otoczenie budynku, do korzystania z którego uprawnia ją stosunek zobowiązaniowy.
Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że budynek, którego jestem najemcą nie jest przedmiotem wpisu do rejestru zabytków. W jej ocenie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. precyzyjnie i w sposób jednoznaczny określa treść i przedmiot wpisu, a zabytkiem jest nie tylko sam pensjonat, ale także grunt, w obrębie działki nr [...]. skarżąca powołała się na treść art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podnosząc, że nie można oddzielnie traktować nieruchomości i gruntu, na którym się ona znajduje, gdyż tworzą one spójną i jednolitą całość, która nie może być rozpatrywana w odrębnych kategoriach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.
Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
W ocenie Sądu skarżąca nie dysponuje interesem prawnym we wszczęciu postępowania dotyczącego pozwolenia na podział zabytku nieruchomego terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], który w obrębie działki nr [...]. Jak słusznie zauważyła skarżąca interes ten powinien być oceniany przede wszystkim w świetle treści art. 36 ust. 1 pkt 8 i art 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 5 przedmiotowej ustawy pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Nie ulega wątpliwosći, że stosunek najmu jest rodzajem stosunku zobowiązaniowego, jednakże aby dokonać właściwej oceny istnienia zindywidualizowanego interesu prawnego nie sposób tego dokonać w oderwaniu od treści tego stounku i przedmiotu umowy. W niniejszej sprawie skarżąca wnosi o podział zabytku nieruchomego terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...], który w obrębie działki nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...]. Z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że wpisane do rejestru zabytków jest dobro kultury w postaci pensjonatu położonego przy ul. [...] w [...].
W związku z tym należy stwierdzić, że zabytkiem wpisanym do rejestru jest właśnie ww. pensjonat zbudowany ok. 1900 r. (dawna "Villa Erna"). Wprawdzie decyzja wskazuje, że ww. zabytek jest wpisany w granicach działki o nr [...] obr. [...], jednakże nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony jest pensjonat i jego otoczenie. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego pensjonatu. Co więcej, nie dysponuje też żadnym tytułem do działki o nr [...] w [...]. Jedynym stosunkiem zobowiązaniowym, który łączy ją z Gminą [...] jest zawarta w dniu 22 lutego 2011 r. umowa najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym na tej samej działce. Jak wynika z treści § 1 tej umowy jej przedmiotem jest najem lokalu mieszkalnego położonego w Międzyzdrojach o powierzchni użytkowej wynoszącej 55,64 m2, do którego zamieszkiwania wraz najemcą są uprawnione dwie córki (§ 2 umowy). Z treści umowy oraz przepisów rozdziału I, Działu I, Tytułu XVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.
Dz. U. z 2014 r., poz. 121) wynika, że D. H. jest uprawniona wyłącznie do korzystania z lokalu mieszkalnego, którego dotyczy umowa, zgodnie z jego przeznaczeniem. Z postanowień tej umowy nie wynika jakikolwiek tytuł prawny do pensjonatu wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...]. konkluzji tej nie zmienia w żadnym stopniu fakt, iż zgodnie z umową zawartą z Gminą [...] skarżąca jest zobowiązana do przestrzegania przepisów regulujących korzystanie z lokalu, pomieszczeń w budynku oraz jego otoczenia, gdyż są to umowne postanowienia uzupełniające, zawierające powszechnie akceptowane zasady korzystania z lokalu mieszkalnego i otoczenia budynku, w którym ten lokal się znajduje.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotem starań D. H. jest zakup lokalu, który obecnie wynajmuje, a podział nieruchomości może ułatwić te starania. W ocenie Sądu świadczy to jednak o interesie faktycznym skarżącej, a nie interesie prawnym wynikajacym z umowy najmu. Jedynym podmiotem dysponującym tytułem prawnym do zabytku wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], jak również do całej działki o nr [...] obr. [...] jest Gmina [...]. Jeżeli zatem Gmina [...], na skutek starań skarżącej, wyrazi wolę dokonania podziału ww. zabytku nieruchomego może wystąpić z takim wnioskiem do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W związku z powyższym należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 105 § 1 kpa i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy bowiem właściwie oceniły, że D. H. nie może zostać uznana za stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału zabytku nieruchomego terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] września 1998 r., znak: [...]. W takiej sytuacji organy zobowiązane były do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 i art. 132 ppsa.