Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 1999 roku, Nr [...] Wojewoda [...]udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. Oddział [...] - [...] w W., Biuro w [...] pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] - [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na zadanie A obejmujące wydzielone odcinki części drogi krajowej, most przez rzekę L., most przez rzekę W. i wiadukt nad drogą czołgową oraz zadanie C i B. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 roku, Nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 roku, Nr [...]. Wznowienie nastąpiło na wniosek R. W., który podniósł zarzut, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu podczas gdy jest właścicielem działek o nr ew [...]. w B. oraz o nr ew. [...] w G. na których zrealizowano obiekt budowlany i przysługuje mu status strony postępowania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 1999 roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] - [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego dojazdu.
Decyzją z dnia [...]września 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 roku, sygn. akt IV SA 4272/02 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 roku.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] - [...] poprzedzona została wydaniem trzech pozwoleń na budowę na poszczególne odcinki drogowe jako zadania A, B i C. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wyróżniając poszczególne zadania drogowe zawiera więc w istocie trzy rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie.
Z przedstawionych dokumentów zdaniem Sądu wynikało, że dla zadania, A nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę jak i decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzające tę decyzję. Nie zostało też ujawnione by realizacja tej inwestycji dotyczyła interesu prawnego
R. W. z wniosku którego po przywołaniu podstawy prawnej z art.l45§l pkt.4 kpa wznowione zostało postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.
Nadto organ administracji zdaniem Sądu administracji nie uzasadnił konieczności uchylenia pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do inwestycji objętej zadaniem B. Organ administracji nie wskazał też żadnych przesłanek dlaczego nie może być wydane pozwolenie na użytkowanie inwestycji skoro jej wykonanie nastąpiło przed pozbawieniem mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pominięta została również okoliczność, iż w odniesieniu do inwestycji zapadła ostateczna decyzja odmawiająca wydania nakazu rozbiórki wykonanych robót, a wyrokiem z dnia 26 lutego 2001 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 2193/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 1999 roku utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 roku. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie prowadziłaby zdaniem Sądu do kuriozalnej sytuacji, w której funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja odmawiająca wydania nakazu rozbiórki inwestycji, a sama inwestycja nie mogłaby być użytkowana zwłaszcza, że nie ujawniono by roboty budowlane wymagały podjęcia działań przewidzianych w art.51 ust.1 pkt.2 w zw. z art4 Prawa budowlanego.
Przepisy prawa budowlanego zawarte w art.54 - 60, również przed ich nowelizacją dokonaną ustawą z dni 27 marca 2003 roku nie wykluczały udzielenia pozwolenia na użytkowanie tych inwestycji, dla których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak było podstaw do wydania nakazu ich rozbiórki.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku, Nr [...] wątek [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał odwołanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w wyniku czego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku, a następnie:
- a) umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej zadania A,
- a) udzielił pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej zadania B,
- b) udzielił pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej zadania C. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że aktualnie wycofane zostały z obrotu prawnego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla zadania B oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 1998 roku, Nr [...]o pozwoleniu na budowę dla zadania C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż uregulowania zawarte w art.54 - 60 Prawa budowlanego także przed ich nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 roku nie wykluczały udzielenia pozwolenia na użytkowanie tych inwestycji, dla których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak było podstaw do wydania nakazu ich rozbiórki. Ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiążąca dla organu administracji.
Prowadzenie postępowania co do zadania A stało się bezprzedmiotowe natomiast w stosunku do zadania B i C należało udzielić pozwolenia na użytkowanie.
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 930/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J.W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 roku.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem art.7 kpa i art.77 § 1 kpa oraz art.80 kpa.
W sytuacji gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku uchylającą w postępowaniu wznowieniowym decyzję tego organu z dnia [...] maja 1999 roku udzielającą pozwolenia na użytkowanie dojazdu w zakresie zadań A, B i C, to decyzja z dnia [...] maja 1999 roku pozostała w obiegu prawnym. Nie wiadomo w tej sytuacji dlaczego udzielono pozwolenia na użytkowanie dla zadania B i C oraz umorzono postępowanie w zakresie zadania A. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu 23 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) i zgodnie z treścią art.7 ust.4 tejże ustawy organem właściwym do wydania decyzji w sprawie stał się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na fakt, iż we wznowionym postępowaniu organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania oraz z uwagi na treść przepisu art.7 ust.4 wymienionej wyżej ustawy decyzję Wojewody [...] należało uchylić, gdyż winna być ona wydana przez właściwy organ. Aktualnie jest ona bowiem zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana przez organ niewłaściwy zaś dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej stało się bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. W. podnosząc zarzut, iż okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stał się organem właściwym do rozpoznawania spraw związanych z udzielaniem pozwolenia na użytkowanie nie powoduje w żaden sposób, bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Nadal istnieje przedmiot decyzji oraz strony postępowania.
Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art.l38§l pkt.2 w związku z art.7 ust.4 życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw miał prawo i obowiązek orzec co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.lO5§l kpa, art.l38§l pkt.2 kpa oraz art. 7 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718).
Zgodnie z treścią art,105§l kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Rozwinięciem tego przepisu jest kompetencja organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji przewidziana w art.l38§l pkt.2 kpa.
Zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego było wielokrotnie omawiane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z dnia 26 września 2001 roku, sygn. akt V SA 381/01 (Lex nr 78917) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".
W wyroku z dnia 23 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA 428/01 (Lex 137801) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że "Bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy".
Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 roku, sygn. akt III SA 2225/01 (Biuletyn Skarbowy 2003/6/25) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.
Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu".
Odnosząc przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż w sprawie rozpoznawanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 roku. Wydana została też w postępowaniu wznowieniowym przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] czerwca 2002 roku. Od decyzji tej wniesione zostało odwołanie, którego strona postępowania nie cofnęła. Nie został też cofnięty wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Za błędny uznać należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż z art.7 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) wynika, że Wojewoda [...] nie był właściwy do rozpoznania sprawy, gdyż organami właściwymi do rozpoznawania spraw związanych z udzielaniem pozwoleń na użytkowanie stały się organy nadzoru budowlanego. Przepis ten nie określa właściwości organów administracji do rozpoznania sprawy wstecz. Właściwość organów w świetle nowych przepisów może być respektowana tylko na danym etapie postępowania. Wojewoda [...] w dacie wydawania decyzji [...] czerwca 2002 roku był organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jak również do wydawania nowych decyzji we wznowionym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zaś i nadal pozostaje organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku.
Mógł więc decyzję tę utrzymać w mocy, zmienić lub uchylić. Przepis art.7 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw miałby zastosowanie wówczas gdyby w wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zdecydował się uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organem, któremu musiałby przekazać sprawę do rozpoznania byłby wtedy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Wojewoda [...].
W tej sytuacji zdaniem Sądu umorzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Na marginesie zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 roku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta była jednak zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponieważ z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) Wojewoda przekazał sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2002 roku została jednak uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 roku. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawdopodobnie nie wiedząc o wydaniu wyroku z dnia 18 listopada 2003 roku wydał jako organ pierwszej instancji trzy decyzje z dnia [...] grudnia 2003 roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] - [...] dla zadań A, B i C. Jednakże zanim decyzje te zostały wydane na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 roku decyzji Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 roku przestała istnieć podstawa do rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji. Związane z tym skutki mogą być jednak wyjaśnione wyłącznie w odrębnym postępowaniu.
Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 a i c oraz art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.