Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/16

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], w związku z wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. P.od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek D. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. O. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce o nr ew. [...], położonej w S., przy ul. [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.

2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia na wniosek D. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. O. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce o nr ew. [...], położonej w S., przy ul. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10 uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11 uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13 oddalił skargi kasacyjne: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. O. i J. O. od ww. wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12.

W powołanych wyżej wyrokach WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oraz NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13 wskazano na brak odniesienia się do głównego zarzutu podnoszonego w trakcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego, tj. wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę), zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

3. Ponownie rozpoznając sprawę, po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję

Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek D. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. O. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pismami z dnia 15 lipca 2015 r., znak: [...], oraz z dnia 10 września 2015 r., znak: [...], wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji, czy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczyło się postępowanie, dotyczące spornej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]. W szczególności zwrócił się o wyjaśnienie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], a jeżeli tak, to czy o powyższej okoliczności był informowany Starosta [...].

W odpowiedzi na ww. pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 28 września 2015 r., znak: [...], wskazał, że przed datą wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji nie było prowadzone postępowanie w sprawie przystąpienia przez E. O. i J. O. do realizacji robót budowlanych związanych ze sporną przebudową i zmianą sposobu użytkowania. Ponadto, w ww. piśmie organ podał, iż inwestorzy w dniu 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB w [...] o rozpoczęciu omawianej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, które zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy nr [...] zostały rozpoczęte w dniu 13 sierpnia 2008 r.

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Organ stopnia podstawowego, w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie był w posiadaniu informacji o wcześniejszym przystąpieniu do realizacji spornej inwestycji.

Organ odwoławczy odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] podał, że NSA w wyroku z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11 wskazał, że z samego porównania dat wynika, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] mógłby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie istniał bowiem w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a zatem nie może być brany pod uwagę przy ocenie decyzji prowadzonej z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na stanowisko zawarte w ww. wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13, w którym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnionego przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie gdy wyrok sądu karnego został wydany w związku z popełnionym przestępstwem i nie może być on przedmiotem wykładni rozszerzającej. Natomiast ww. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] został wydany w sprawie o wykroczenie, wymienione w art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego. Zasada wynikająca z art. 11 p.p.s.a. pośrednio odnosi się do organów administracyjnych, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie w drodze kontroli sądowo - administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 213/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 682/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że projekt omawianego przedsięwzięcia nie przewidywał zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku (str. 4 projektu budowlanego - opis techniczny projektu zagospodarowania działki). Tym samym rozwiązania przewidziane w projekcie spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], ustalającej na wniosek J. O. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnie) na działce o nr ew. [...] w miejscowości S.. W szczególności projekt budowlany nie przewiduje zmiany w powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynku, jak również kąta nachylenia dachu. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego nie stwierdził ponadto, aby sporne przedsięwzięcie naruszało w stopniu rażącym inne przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto, wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji inwestorzy dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.), inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko jest przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

W związku z powyższym dla spornej inwestycji, w której przewidziano obsadę w liczbie 10,20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (w całym gospodarstwie - 39,39 DJP - str. 5 projektu budowlanego) nie ma wymogu sporządzenia raportu oddziaływania jej na środowisko i przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutu skarżącej podnoszonego w odwołaniu dotyczącego pokrycia dachu materiałem innym niż przewidzianym w projekcie budowlanym, stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że ocena wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Organ, odpowiadając natomiast na zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia przez Starostę [...] w kwestionowanym rozstrzygnięciu obszaru oddziaływania inwestycji wskazał, że nie ma on wpływu na ocenę prawidłowości weryfikowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na powiązanie obszaru oddziaływania z określeniem przymiotu strony w postępowaniu. Uchybienie w tym zakresie może zatem stanowić okoliczność podlegającą ewentualnemu badaniu w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie nieważnościowym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego uznał, że zarzut dotyczący braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez skarżącą nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. organ wojewódzki powiadomił strony postępowania (w tym skarżącą oraz jej pełnomocnika) o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie.

Zdaniem organu II instancji również zarzut podnoszony w odwołaniu dotyczący sporządzenia projektu budowlanego we wcześniejszym terminie niż termin, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma wpływu na treść niniejszej decyzji. Brak jest bowiem przepisu stwierdzającego, że projekt budowlany winien być sporządzony po dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt powinien spełniać wymagania określone w takiej decyzji.

Wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie może mieć również zarzut, kwestionujący prawdziwość oświadczenia projektanta spornej inwestycji dotyczącego sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ stwierdził, że w odniesieniu do projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1517/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 481/10).

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

1. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
2. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu.
3. 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa:

1. 1) art. 153 i 190 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie wskutek wydania wyroków o sygn. akt II OSK 290/11; II OSK 1007/11; IV SA/Po 952/11; II OSK 253/12; częściowo w stosunku do wyroków o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, II OSK 1122/13; GINB nie uwzględnił oceny prawnej NSA i WSA, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] została wydana po uprzednim dokonaniu samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski,
2. 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie; projekt zagospodarowania działki narusza § 6 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,
3. 3) art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (brak informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - w decyzji brak informacji o DJP), wydano pozwolenie na budowę bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
4. 4) art. 7 - 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na nieumożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji,
5. 5) art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie (błędna ocenę stanu faktycznego, wydano pozwolenie na budowę w warunkach samowoli użytkowej i budowlanej),
6. 6) art. 156 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż nie naruszono w sposób rażący prawa wydając pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy uprzednio doszło do samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski,
7. 7) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:
8. a) niewskazaniu ani jednej przyczyny, z powodu której GINB odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] oraz dokumentacji zdjęciowej,
9. b) nie wyjaśnieniu wszystkich podnoszonych zarzutów, uzasadnienie decyzji powinno być tak sporządzone, aby dokonując jej oceny, można było ustalić, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy (GINB nie odniósł się między innymi do braku uzasadnienia decyzji; braku w decyzji informacji o DJP; braku projektów branżowych),
10. c) pominięciu w części historycznej uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
11. d) art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (przedmiotowy budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę, jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy,
12. e) niewskazaniu na pismo - odpowiedź na wezwanie skarżącej z dnia 25 lipca 2015 r., w którym zawarto wykaz dokumentów, w posiadaniu których był Starosta [...] już przed wydaniem pozwolenia na budowę, tj. jeszcze przed 14 lipca 2008 r., a które ewidentnie świadczą o samowoli budowlanej sąsiada skarżącej – J. O.,
13. 8) art. 5 ust. 1 pkt 1d, pkt 2 i 2b, pkt 8 i pkt 9 Prawa budowlanego (warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, usuwanie odpadów - obornika i gnojowicy, odległość obiektu od przystanku autobusowego, odległość zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej od obiektów na działce sąsiedniej, zapewnienie poszanowania i ochrony interesów osób trzecich - wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania itp.),
14. 9) art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem projekt nie został dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu i nie zawiera wszystkich, wymaganych przez prawo elementów,
15. 10) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (zgodność z wymaganiami ochrony środowiska - brak informacji w decyzji o DJP, zgodność budowli rolniczych towarzyszących budowie, kompletność projektu i wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, informacji bioz),
16. 11) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji Starosty [...],
17. 12) art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na sprzecznym z prawdą oświadczeniu projektanta, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami; Starosta winien ten brak prawdziwości i wiarygodności oświadczenia dostrzec choćby z uwagi na brak projektów branżowych,
18. 13) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; projekt budowlany stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem organy badając zaskarżoną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa powinny w pierwszej kolejności sprawdzić czy projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone ww. rozporządzeniem; w szczególności nie stwierdzono, iżby projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu przez Starostę [...] spełniał wymagania określone w § 11 ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 11, w § 12 ust. 1 pkt 4 pkt 5, § 12 ust.
19. 4. Organy nie dokonały porównania inwentaryzacji przedmiotowego budynku z zatwierdzoną dokumentacją tego budynku z 1997 r.
20. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
21. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

8. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek D. P. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. O. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce o nr ew. [...], położonej w S., przy ul. [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

9. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tak zwanych wad kwalifikowanych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej. Dlatego też w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postepowania dowodowego, organ orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zgromadzony – zamknięty – materiał dowodowy, i obowiązujący wówczas stan prawny. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić zatem należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia jej co do meritum, ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia również wymaga, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Stwierdzić również należy, że w kpa mowa jest zarówno o "naruszeniu prawa", jak również o "rażącym naruszeniu prawa". Przyjmuje się, że "naruszenie prawa" może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym stosowaniu prawa, i nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa", to nie można go utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa".

10. Kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja GINB była poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13, i organ związany był zawartą w tych wyrokach oceną prawną – i do oceny tej się zastosował.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (uchylając decyzję GINB z dnia [...] września 2010 r. znak [...]) podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeanalizował głównego zarzutu wniosku (na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze), iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego. Dalej, Sąd wskazał, że zarzut ten był analizowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie IV SA/Pa 952/11. Powołał się także na wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r., w którym J. O. uznano winnym wykroczenia z art. 93 pkt 9 b Prawa budowlanego. Wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1122/13 oddalającym skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 uznał, że prawidłowy jest ww. wyrok Sąd I instancji z dnia 31 stycznia 2013 r., jednak nie wszystkie argumenty uzasadniania wyroku są zasadne. I tak, NSA wskazał, że Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nie wziął pod uwagę treści normy prawnej zawartej w art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którą, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Sąd administracyjny jest związany tymi ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. Pod pojęciem ustalenia prawomocnego wyroku, w ujęciu komentowanego przepisu, należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz miejsca i czasu jego popełnienia. Natomiast wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2009 r. został wydany w sprawie o wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane, na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, tym samym art. 11 p.p.s.a. nie ma zastosowania, a przepis ten nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej.

Dalej, NSA podał, że zasadnie Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie objętej wnioskiem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że GINB nie zbadał głównego zarzutu wniosku, na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze, tj. naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie był przedmiotem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do tego przepisu GINB ustosunkował się dopiero w skardze kasacyjnej, co jednak nie może zastąpić stanowiska organu w tej kwestii w decyzji.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji zastosował się do tej oceny prawnej zawartej w wyżej cytowanych wyrokach.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 28 września 2015 r. podał, że przed datą wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji nie było prowadzone postępowanie w sprawie przystąpienia przez E. O. i J. O. do realizacji robót budowlanych, związanych ze sporną przebudową i zmianą sposobu użytkowania. Ponadto, w ww. piśmie organ podał, iż inwestorzy w dniu 5 sierpnia 2008 r. zawiadomili PINB w [...] o rozpoczęciu spornej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, które zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy nr [...], zostały rozpoczęte w dniu 13 sierpnia 2008 r.

Zasadnie organ, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1007/11, wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] został wydany w sprawie o wykroczenie, wymienione w art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego, zatem nie wiąże sąd administracyjnego na podstawie art. 11 p.p.s.a.

Ponadto, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że projekt omawianego przedsięwzięcia nie przewidywał zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku. Rozwiązania przewidziane w projekcie spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], ustalającej na wniosek J. O. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnie) na działce o nr ew. [...] w miejscowości S.. W szczególności projekt budowlany nie przewiduje zmiany w powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynku, jak również kąta nachylenia dachu. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego nie stwierdził ponadto, aby sporne przedsięwzięcie naruszało w stopniu rażącym inne przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto, wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji inwestorzy dołączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zasadnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.), dla przedmiotowej inwestycji, w której przewidziano obsadę w liczbie 10,20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (w całym gospodarstwie - 39,39 DJP) nie ma wymogu sporządzenia raportu oddziaływania jej na środowisko i przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie jest obarczona żadna z wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Resumując, w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

1. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
2. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.