Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego ("GIS") z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych, polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu badań rentgenodiagnostycznych, w następującym stanie sprawy:
Pismem z 13 września 2018 r. skarżący na podstawie art. 33e ust. 1 ustawy Prawo atomowe wystąpił do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("[...] PWIS") o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych, w zakresie rentgenodiagnostyki i radiologii zabiegowej, załączając plik dokumentów.
Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], [...] PWIS -w oparciu o art. 33e ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 792 ze zm., "Prawo atomowe") oraz § 2 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie minimalnych wymagań dla jednostek ochrony zdrowia udzielających świadczeń zdrowotnych z zakresu rentgenodiagnostyki, radiologii zabiegowej oraz diagnostyki i terapii radioizotopowej chorób nienowotworowych (Dz. U. Nr 59, poz. 365 ze zm., "rozporządzenie")- po rozpatrzeniu wniosku skarżącego orzekł o nie wyrażeniu zgody na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych, w zakresie rentgenodiagnostyki. W uzasadnieniu decyzji [...] PWIS podał, że negatywne rozstrzygnięcie uzasadnione jest brakiem w wyposażeniu szpitala aparatu jezdnego do zdjęć przyłóżkowych, który to wskazany jest w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia jako minimalne wyposażenie szpitala.
Brak ten wykazała kontrola przeprowadzona w szpitalu 24 września 2018 r. Nadto, rozstrzygnięcie odmowne wywołane jest również negatywną opinią Konsultanta Wojewódzkiego ds. Radiologii i Diagnostyki Obrazowej (dr. n. med. W. W.). We wskazanej opinii Konsultant Wojewódzki także wskazał na brak w szpitalu jezdnego aparatu rentgenowskiego do zdjęć przyłóżkowych.
Od decyzji tej z zachowaniem terminu skarżący wniósł odwołanie, w którym to zarzucił wadliwą ocenę. Wskazał, że wbrew stanowisku organu, szpital posiada wymagany jezdny aparat rentgenowski do zdjęć przyłóżkowych. Do odwołania skarżący załączył protokół zdawczo-odbiorczy i testy odbiorcze w celu wykazania dysponowania przez szpital ww. sprzętem.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r., wskazaną na wstępie, GIS po rozpatrzeniu ww. odwołania, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, że skarżący podczas prowadzenia postępowania nie posiadał aparatu rtg przyłóżkowego niezbędnego dla uzyskania wnioskowanej zgody. Wobec niespełnienia warunków uzyskania zgody, [...] PWIS nie mógł wydać innej decyzji niż odmowna. Dodatkowo podał, że zakupiony przez skarżącego aparat rtg przyłóżkowy wymaga jeszcze uzyskania zezwolenia na uruchomienie i stosowanie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 Prawa atomowego. W takim stanie wniosek skarżącego o uchylenie decyzji I instancji nie mógł być uwzględniony. Tym bardziej, że brak jest opinii Konsultanta Wojewódzkiego odnoszącej się do całości sprawy, a nie tylko do braku aparatu rtg przyłóżkowego.
W skardze do Sądu na ww. decyzję GIS, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pomimo zaskarżenia decyzji I instancji wydanej w sprawie, [...] listopada 2018 r. ponownie wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych. Wystąpił także o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rtg do celów diagnostyki medycznej. W efekcie, decyzją z [...] listopada 2018 r. [...] PWIS zezwolił na stosowanie ww. aparatu, a decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ ten wyraził zgodę na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych. Jako że opisane postępowanie (z drugiego wniosku skarżącego) zakończyło się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie objętej decyzją z [...] października 2018 r. stało się bezprzedmiotowe.
Podnosząc powyższe skarżący zwrócił się jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi w postaci potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii ww. decyzji [...] PWIS z [...] listopada 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. oraz oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z [...] listopada 2018 r.
W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że to skarżący nie przekazując organowi informacji o podejmowanych po złożeniu wniosku czynnościach w celu uzyskania wnioskowanej zgody, uniemożliwił podjęcie decyzji w oparciu o wszystkie fakty. Dodał, że wydając decyzję [...] grudnia 2018 r. postąpił prawidłowo, gdyż w decyzji tej wypowiedział się o stanie sprawy na podstawie posiadanej wiedzy i w sytuacji takiego zakresu wiedzy nie mógł postąpić inaczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GIS z [...] grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] PWIS z [...] października 2018 r. o nie wyrażeniu zgody na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych, w zakresie rentgenodiagnostyki.
Zdaniem Sądu, decyzja ta jest wadliwa jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie została bowiem poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym; w konsekwencji, nie uwzględnia okoliczności istotnych i istniejących w dacie jej wydania.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że powodem odmowy udzielania wnioskowanej przez skarżącego zgody, na podstawie art. 33e Prawa atomowego, było ustalenie przez organ I instancji, że skarżący nie spełnia wymogu określonego w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia (wskazanego w części historycznej uzasadnienia), tj. nie posiada jezdnego aparatu rentgenowskiego do zdjęć przyłóżkowych. Z tego też powodu Konsultant Wojewódzki ds. Radiologii i Diagnostyki Obrazowej, którego to opinia była konieczna (wobec treści art. 33e ust. 4 i 5 Prawa atomowego), wypowiedział się negatywnie w sprawie. Wskazana okoliczność, związana z brakiem wymaganego sprzętu medycznego, w dacie wydania decyzji I instancji była niesporna, potwierdzona kontrolą organu mającą miejsce 24 września 2018 r.
Niemniej we wniesionym odwołaniu skarżący wykazał, że zmieniły się okoliczności sprawy. Załączył dokumenty potwierdzające nabycie wymaganego aparatu rtg. Tym samym, w ocenie Sądu, rozpatrując to odwołanie GIS obowiązany był w sposób wyczerpujący poczynić ustalenia dotyczące tej okoliczności. Związany zasadą dwuinstancyjności nie mógł bowiem zachować się jak kontroler decyzji organu I instancji i poprzestać na ustaleniach tego organu (tym bardziej wówczas, gdy z odwołania wynikało, że w kwestii istotnej wymagają one weryfikacji); wypowiadając się co do całości sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, z uwzględnieniem zakresu i treści odwołania, powinien był więc rozważyć konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w pierwszej kolejności – w oparciu o art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, w efekcie podjętego postępowania organ ten w okolicznościach niniejszej sprawy powinien bowiem ustalić, czy skarżący spełnia "obecnie" wszystkie wymogi do wydania wnioskowanej zgody.
Takiego postępowania w niniejszej sprawie na etapie II instancji zabrakło. GIS po otrzymaniu odwołania, w istocie nie podjął żadnych czynności dowodowych, nadto nie zastosował się do obowiązku określonego w art. 79a k.p.a. uniemożliwiając w ten sposób skarżącemu uzupełnienie akt o dodatkowe, ważne w sprawie dokumenty.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1 art. 79a). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2 art. 79a).
Przytoczony przepis wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. (na skutek nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i znajdował zastosowanie w sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 13 września 2018 r. Stanowi on konkretyzację i uzupełnienie obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, ale "w odpowiednim" czasie ich nie przedstawia. Uwzględniając wniosek dowodowy sformułowany w skardze, Sąd uznał, że GIS naruszył ten przepis w stopniu istotnym, odstępując od jego zastosowania. Stosując się do obowiązku w nim określonego, umożliwiłby skarżącemu uzupełnienie akt; w efekcie nie można wykluczyć, że orzekając w sprawie dysponowałby dokumentami nie tylko wskazującymi na to, że skarżący posiada aparat jezdny do zdjęć przyłóżkowych, ale też, że 26 listopada 2018 r. skarżący uzyskał zezwolenie na jego uruchomienie i stosowanie (v. załączona do skargi decyzja [...] PWIS z [...] listopada 2018 r. nr [...]).
To zaś -wobec zmiany okoliczności sprawy- mogłoby stanowić podstawę dla organu do ponownego wystąpienia w sprawie do Konsultanta Wojewódzkiego o opinię, na podstawie art. 33e ust. 4 Prawa atomowego. Nie stosując się zaś do art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., a także nie podejmując z urzędu żadnych dodatkowych czynności dowodowych i nie dążąc tym samym do prawdy obiektywnej, GIS wydał decyzję w oparciu o niepełne ustalenia.
Z tego też powodu, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie Sąd uznał, że zarzut ten jest o tyle nietrafiony, iż w dacie orzekania przez GIS, powołana w skardze decyzja [...] PWIS z [...] grudnia 2018 r. (wydana z drugiego wniosku skarżącego dotyczącego "tej samej" zgody) nie była ostateczna, a odwołanie w niniejszej sprawie (pomimo uruchomienia kolejnego postępowania "o to samo" i uzyskania w efekcie wnioskowanej zgody) nie zostało przez skarżącego cofnięte.
Jednakże, zdaniem Sądu, orzekając ponownie w niniejszej sprawie GIS powinien wziąć pod uwagę ww. rozstrzygnięcie (z [...] grudnia 2018 r. o nr [...]), a po potwierdzeniu jego ostateczności, orzec na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (biorąc pod uwagę art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy).
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.