Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia "[...]", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w Istebnej pozwolenia na przebudowę wyciągu orczykowego nr [...] i [...] na kolej linową krzesełkową wraz z infrastrukturą i budynkami technicznymi - sterówkami w miejsc. [...] na działce nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 61a Kpa.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przepisu art. 31 § 1 Kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).
W takim przypadku należy stosować art. 44 tej ustawy, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.
Organ stwierdził, mając na uwadze zakres działalności Stowarzyszenia "[...]" określony w statucie, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, tym samym może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
Wskazał jednocześnie, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ponownie ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co ma miejsce:
- - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,
- - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] i określiło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kolei linowej krzesełkowej w masywie [...] w [...], w miejscu istniejących wyciągów narciarskich (oznaczonych numerami [...] i [...]).
GINB podniósł, że wprawdzie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1799/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2013 r., jednakże w stanie prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] kwietnia 2014r.) ww. rozstrzygnięcie funkcjonowało w obrocie prawnym. Zdaniem organu należy je zatem wziąć pod uwagę przy ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny. Ponadto organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja nie służy ponadto do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia domaga się Stowarzyszenie "[...]", nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Ma ono na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia, czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, co oznacza, że organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a ponadto nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Zdaniem organu należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym art. 31 § 1 Kpa nie znajduje zastosowania.
Dodatkowo organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 548/14 oddalono skargę Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji.
Z tych przyczyn zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Stowarzyszenie "[...]" złożyło skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., zarzucając naruszenie: art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że udział organizacji społecznej jest wyłączony także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę; art. 144 Kpa w związku z art. 138 § pkt 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, jakoby w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę znajdował zastosowanie przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazując, że z wykładni językowej przepisu wynika, że dotyczy on tylko postępowań w sprawie wydawania pozwoleń na budowę. Stowarzyszenie wskazało, że przepis ten ograniczając udział organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydawania pozwoleń na budowę, jest wyjątkiem od zasady art. 31 Kpa, w związku z tym należy go interpretować ściśle i nie wolno rozciągać jego zastosowania także na inne postępowania, które co prawda dotyczą postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jednak nie zmierzają do jego wydania.
Stowarzyszenie nie podzieliło również zdania organu, jakoby powinien rozpatrywać wniosek o stwierdzenie nieważności według stanu na dzień jego złożenia, z pominięciem wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1799/13, którym uchylono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a także orzeczono, że nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak wskazano w skardze, kwestia uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądza co prawda, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby w związku z tym postępowaniem z udziałem społeczeństwa, stanowi jednak podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie podniosło ponadto, że częstokroć zdarza się, że decyzje środowiskowe zawierają wady, ze względu na które są eliminowane z obrotu przez sądy administracyjne, jednak następuje to już po wydaniu pozwolenia na budowę, a nierzadko nawet po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.
W związku z tym możliwość żądania wszczęcia i udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji jest jedyną szansą na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spornej inwestycji pozwolenie na budowę zostało wydane przed wyrokiem WSA w Gliwicach. Podzielenie poglądu, jakoby organizacja społeczna nie miała prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, oznaczałoby w praktyce, że nie ma szans na wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, co świadczy zdaniem skarżącego o tym, że za możliwością zastosowania art. 31 Kpa w odniesieniu do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przemawia także wykładnia celowościowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. oraz postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Kontrolowanym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia "[...]", oparty o art. 31 § 1 pkt 1 Kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu orczykowego nr [...] i [...] na kolej linową krzesełkową wraz z infrastrukturą i budynkami technicznymi - sterówkami w miejsc. [...]na działce nr [...].
Co do zasady, zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże ta ogólna regulacja została istotnie ograniczona w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ustawodawca zdecydował bowiem w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania art. 31 Kpa.
Zatem co do zasady nie został przewidziany udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek w tym zakresie wynika z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), a ocena ta jest przeprowadzana w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, a mianowicie:
- 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,
- 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji,
- 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.
Organy rozpoznając wniosek Stowarzyszenia "[...]" stwierdziły, że żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wykluczało możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na żądanie Stowarzyszenia.
Dodatkowo, jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na jego zakres ograniczony do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 Kpa, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym art. 31 § 1 Kpa nie znajduje w nim zastosowania.
Sąd nie podziela takiego stanowiska organu, dostrzegając jednocześnie, że problem związany z wykładnią i zastosowaniem art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie jest w orzecznictwie postrzegany jednolicie. W ocenie Sądu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie art. 31 Kpa jedynie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, a przemawia za tym literalna wykładnia art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego oraz to, iż wykładnia przepisów wprowadzających wyjątki od zasad ogólnych nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wprowadzający ograniczenia w stosunku do określonych w art. 31 Kpa ogólnych zasad udziału organizacji społecznych w sprawach dotyczących innych osób nie powinien być zatem interpretowany w sposób poszerzający zakres jego stosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2301/14).
Warto przy tym zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r. sygn. II OSK 386/14, w którym Sąd wskazał: "Przepis art. 31 Kpa nie ma zastosowania do postępowania o pozwolenie na budowę, co wprost statuuje norma art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, to organ administracji samodzielnie czuwa nad przestrzeganiem przepisów prawa stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Inaczej należy ocenić normę art. 31 Kpa w kontekście realizacji powyższej zasady praworządności w zakresie dotyczącym żądania organizacji społecznej domagającej się (...) wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego dotyczącego pozwolenia na budowę.
Takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego. Organ administracji winien w szczególności być wyczulony na wszelkiego rodzaju uzasadnione informacje, w tym również pochodzące od organizacji społecznej, pozwalające na wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej kwalifikowane wady".
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotem było złożone przez organizację społeczną żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 31 Kpa mógł być zatem stosowany.
Nie można również podzielić stanowiska organu, że za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. na wniosek Stowarzyszenia "[...]" przemawia to, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co oznacza, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie wymagało udziału społeczeństwa. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 1799/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił poprzedzającą pozwolenie na budowę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organy nie mogły zatem opierając się na decyzji, która w dacie orzekania przez Wojewodę [...] nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, twierdzić, że skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa. Nie można bowiem wykluczyć, że przy ponownym orzekaniu organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia kwestię tę oceni odmiennie.
Błędne jest przy tym stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, że wniosek Stowarzyszenia "[...]" należało rozpoznać według stanu na dzień jego złożenia ([...]kwietnia 2014 r.), z pominięciem ww. wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Organy administracyjne mają bowiem obowiązek uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zachodzą w okresie pomiędzy złożeniem danego wniosku a wydaniem rozstrzygnięcia na skutek jego rozpoznania, nie mógł zatem Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. opierać się na ustaleniach decyzji, która została wcześniej uchylona.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 31 Kpa i art. 61a Kpa, co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.