Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. G. i M. G. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dni a7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nakładającej na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. organ poinformował wnioskodawczynie, iż wniosek nie może być uwzględniony, bowiem na kolejną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydaną w ciągłości w trybie art. 51 Prawa budowlanego, została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Kolejnym pismem z dnia [...] września 2005 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko potwierdzając, iż ocena prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. należy do kompetencji Sądu, który rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Odwołanie od powyższego pisma wniosły A. G. i M. G., zarzucając mu naruszenie art. 107 § 1 kpa, wobec braku wyrażenia stanowiska w formie decyzji, rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 9 kpa, poprzez brak pouczenia o środkach odwoławczych w związku ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie, a także wadliwą kwalifikacją stanu faktycznego, wyrażającą się w błędnej ocenie tożsamości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem organu odwoławczego pismo z dnia [...] września 2005 r. posiada minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, a mianowicie: oznaczenie organu wydającego "pismo", wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.
Pismo to będące decyzją administracyjną zostało doręczone pełnomocnikowi A. G. i M. G. w dniu [...] września 2005 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] października 2005 r. Tymczasem przedmiotowe odwołanie zostało złożone w dniu [...] października 2005 r., a wiec z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa.
Skargę na powyższe postanowienie wniosły A. G. i M. G., zarzucając organowi obrazę:
art. 107 § 3 kpa – poprzez nieustosunkowanie się do zawartego w odwołaniu zarzutu braku pouczenia przez organ I instancji o przysługujących środkach odwoławczych;
art. 112 kpa – przez obciążenie skarżących negatywnymi skutkami zaniedbania obowiązku pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż stosownie do treści art. 111 kpa w przypadku braku pouczenia w decyzji o prawie odwołania, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia złożyć wniosek o jej uzupełnienie co do prawa odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn przywołanych w jej uzasadnieniu, które jednak Sąd przy rozpoznawaniu sprawy bierze pod uwagę z urzędu.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 107 § 1 oraz art. 134 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ulega wątpliwości, iż odwołanie służy stronie jedynie od decyzji administracyjnej, co expressis Derbis stanowi art. 127 § 1 kpa.
W tym miejscu więc należy dokonać kontroli oceny przeprowadzonej przez organ odwoławczy a dotyczącej pisma z dnia [...] września 2005 r.
Trzeba podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. (sygn. akt V SA 2938/99), iż "pisma zawierające rozstrzygniecie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do elementów tych należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygniecie o stanie sprawy.
Przy czym treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem (lub jego odmową) albo nałożonym obowiązkiem. Osnowa decyzji wyraża rezultat zastosowania normy prawa do indywidualnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.
Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji.
Analiza pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nie pozwala na przyjęcie, iż zawiera ono rozstrzygniecie sprawy, a tezę organu odwoławczego, iż stanowi ono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., uznać należy za całkowicie nieuprawnioną.
Rozstrzygniecie sprawy należy do najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej i za niedopuszczalną praktykę trzeba uznać próbę "domniemywania" jej treści, jak i normy prawnej, z której miałaby ona wynikać.
Pismo z dnia [...] września 2005 r. traktowane przez organ odwoławczy, a także skarżące jako decyzja, z uwagi na brak wzmiankowanego minimum istotnych elementów decyzji, decyzją nie jest.
Skarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy pisma informacyjnego, od którego stronie nie służy odwołanie i do którego nie ma zastosowania art. 129 § 2 kpa, a co za tym idzie brak podstawy prawnej do rozstrzygania przez organ odwoławczy w oparciu o art. 134 kpa.
Powyższe rozważania powodują brak konieczności odnoszenia się przez Sąd do zarzutów skargi.
Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy.