Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i W.C. od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Starosty [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez ww. w dniu [...] lipca 2014 r., robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr ewid. [...] we wsi [...], gmina [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Decyzja Wojewody [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] lipca 2014 r., B. i W. C., zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: "ogrodzeniu działki w granicach działki zaznaczonej na mapie zasadniczej. Ogrodzenie wykonane będzie z siatki metalowej na słupkach metalowych i na podbudowie cementowej do wysokości 1,8m i podbudowie cementowej ok. 0,4m głębokości z dwoma wjazdami od strony wschodniej - drogi powiatowej ul. [...]" na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], na zasadzie określonej w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył obowiązek uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości i braków występujących w przedłożonym zgłoszeniu. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że nieuzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie, organ pierwszej instancji kilkakrotnie przedłużał na wniosek B. i W.C. pierwotnie określony termin na wykonanie ww. nakazu. Pismem z dnia [...] października 2014 r., B. i W.C. przesłali korektę zgłoszenia z dnia [...] lipca 2014 r. załączając wszystkie, w ich ocenie, brakujące dokumenty. W dniu [...] października 2014 r., pismem z dnia [...] października 2014 r., wnieśli natomiast o: "zawieszenie toczącego się postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu ogrodzenia nr [...] w związku z toczącym się postępowaniem w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] o nr: [...] w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez Powiat [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności projektowanej działki nr [...] (część działki nr [...])".
Starosta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia oceniając, że dokonujący zgłoszenia nie wykonali nakazów objętych ww. postanowieniem.
W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...].
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Ponadto przywołał przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego stanowiący, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Organ stwierdził, że inwestor do zgłoszenia, po jego uzupełnieniu, załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wycinek z mapy ujawniającej lokalizację przedmiotowego ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Podkreślił, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją tj. na obszarze funkcjonalnym [...]sąsiadującym z obszarem funkcjonalnym [...] oraz [...], obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trzeciej nitki systemu rurociągów "[...]" rurociągu naftowego [...] w m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 200 z dnia [...].11.2011r., poz. [...]). Zgodnie z zapisem § 12 pkt 1 i 6 ww. planu: "Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami: /.../ 9MN,Ux - pow. ok. 1,40ha /.../, ustala się: 1) Przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług wraz z urządzeniami towarzyszącymi. /.../ 6) Ogrodzenia z zastosowaniem następujących materiałów: cegły klinkierowej, płytek klinkierowych, drewna, siatki metalowej, żywopłotu, ażurowe o wysokości maksimum 1,8m.
Plan ustala obowiązek zachowania jednorodności architektonicznej projektowanych ogrodzeń wzdłuż ulicy". Ponadto, zgodnie z zapisem § 25 ust. 1 pkt 1 ww. planu: "Teren systemu istniejących rurociągów naftowych i planowanego rurociągu naftowego [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz tereny z nim sąsiadujące, wyznaczone niniejszym planem, obsługuje sieć istniejących dróg publicznych, których tereny wyznaczono liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolami KDZ, KDL i KDD: 1) istn. droga powiatowa nr [...] - klasy Z (ul. [...]) min.37 m szerokości w liniach rozgraniczających, ozn. symbolem 03 KDZ (rys. nr 2) ". Zgodnie z zapisem § 10 pkt 2 ww. planu: "Dla terenów zieleni urządzonej, oznaczonych symbolem: 12 Zx - pow. ok.0,50 ha, ustala się: 2)Przebieg istniejącego systemu rurociągów naftowych (dwa ropociągi: [...]i [...]z infrastrukturą towarzyszącą) oraz rozbudowę systemu o jedną nitkę rurociągu [...]z infrastrukturą towarzyszącą".
Analizując powyższe wskazania organ podniósł, że jako uzupełnienie zgłoszenia wnioskodawca przedłożył pismo z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Zarządu "[...]" S.A. wyrażające zgodę na usytuowanie ogrodzenia w granicach działki przy zachowaniu wskazanych warunków oraz pismo z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Zarządu "[...]" S.A. akceptujące projekt ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] w sąsiedztwie rurociągów naftowych [...] S.A. Powyższe jest zaś zgodne z treścią § 27 ust. 1 pkt 7 ww. planu, że " Dla terenów przebiegu rurociągów naftowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą ustala się: 7)/.../ warunki lokalizacji ogrodzeń na obszarze strefy bezpieczeństwa należy każdorazowo uzgodnić z [...]". Organ wskazał także na przesłaną przez wnioskodawców decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Zarządu Powiatu [...] wyrażającą zgodę na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z drogi powiatowej w miejscowości [...], gm. [...], do działki o nr ewid. [...], na wskazanych warunkach.
Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji słusznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że nie wszystkie braki określone w postanowieniu zostały przez wnioskodawców uzupełnione tzn. nie określono prawidłowej linii ogrodzenia wskazanej na rysunku ww. planu. Linia rozgraniczająca ul. [...] w miejscowości [...] o szerokości 37m została przedstawiona na wycinku mapy zasadniczej ujawniającej położenie działki nr ewid. [...] i stanowiąca załącznik do zgłoszenia oraz jego uzupełnienia. Tym samym, uznał, że wnioskodawcy rozumieli w jakiej lokalizacji winni wybudować ogrodzenie od strony drogi powiatowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i można zmienić jego ustalenia zmieniając plan. Prośba - pismo z dnia [...] października 2014 r. o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez Powiat [...] prawa własności projektowanej działki nr [...] (część działki nr [...]) - nie stanowi zagadnienia wstępnego dla przyjęcia zawiadomienia, bowiem ustalenia planu są wiążące dla organów, a wnioskodawca przedłożyli wystarczające oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ podkreślił, że musi stać na straży przestrzegania przepisów prawa, zaś zgodnie z zapisem § 25 ust.1 pkt 3 przedmiotowego planu: "Na terenach w obrąbie linii rozgraniczających dróg ustala się zakaz lokalizacji obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową oraz potrzebami ruchu drogowego. Po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi, dopuszcza się możliwość poprowadzenia w obrębie linii rozgraniczających dróg, na terenach zabudowanych, elementów infrastruktury technicznej które nie spowodują zmniejszenia trwałości obiektów drogowych i nie stanowić będą zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego". Objęte zgłoszeniem ogrodzenie nie stanowi jednak elementu infrastruktury technicznej.
W ocenie Wojewody [...] trafnie również, organ I instancji wyjaśnił, że do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Niewypełnienie przez wnioskodawcę obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]Starosty [...], skutkuje wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji, zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, że zaistniała sytuacja nie stoi w sprzeczności z możliwością ponownego wniesienia zgłoszenia, kolejnym pismem, po spełnieniu obowiązków określonych przepisami prawa.
Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie, wnieśli B. i W. C.. Wskazali na naruszenie: 1. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 pkt 1 i 6 oraz § 25 ust. 1 pkt 1 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych "[...]"- rurociągu naftowego [...] w miejscowości [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]z [...].11.2011r" poz. [...]) poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że nieokreślenie w zgłoszeniu z [...] lipca 2014 r. i jego uzupełnieniu z [...] października 2014 r. linii ogrodzenia działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] zgodnie z rysunkiem planu i odpowiednio postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. organu I Instancji, było nieprawidłowe oraz dawało podstawę do wniesienia sprzeciwu i jego podtrzymania, w szczególności: (zarzut nr 2) art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez interpretowanie ww. przepisów i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść skarżących oraz brak konsekwentnego, jednoznacznego stanowiska organu administracji w toku dotychczasowego postępowania.
3. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 1, art. 14 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ww. § planu poprzez podtrzymanie sprzeciwu wskutek niedokonania przez organ odwoławczy wystarczających ustaleń i dopuszczalnej wykładni celowościowej i funkcjonalnej planu jako aktu prawa miejscowego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni literalnej były niewystarczające do kwalifikacji faktów i prowadziły do rozstrzygnięć (interpretacji zakazu lokalizacji ogrodzenia Działki poza - "poniżej" - linią rozgraniczającą ul. [...]), które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne i niesprawiedliwe oraz są ewidentnie sprzeczne z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (wraz z zarzutem z pkt 6) a przez to (zarzut nr 4) - art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności w drodze decyzji podtrzymującej (i decyzji o sprzeciwie), prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżących polegające na tym, że wydane decyzje spowodowały brak możliwości wykorzystania prawa własności działki zgodnie z jej przeznaczeniem (brak możliwości korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, realizacji planowanego przeznaczenia nieruchomości na cele budowlano-usługowe) - i w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.), art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dn. 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dn. 16 września 1963 r. (Dz. U. z dnia 4 kwietnia 1995 r.), art. 140, art. 143 (i odpowiednio art. 144) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, ze skutkami jak wyżej.
Ponadto skarżący, z ostrożności procesowej wobec treści uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów k.p.a., podnieśli naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz ww. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niedokonanie wykładni tego planu wskutek błędnego przyjęcia, iż wykładnia taka jest niedopuszczalna lub w ogóle uchylenia się od dokonania wykładni, co jednak nie zostało dostatecznie wyjaśnione i uzasadnione (a co skutkuje zarazem naruszeniami jak w zarzucie z pkt 4). Ponadto, w pkt 6 w nawiązaniu do zarzutów z pkt 1-4 powyżej zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia w sposób należyty postępowania, to jest niedokonania wystarczających, ustaleń faktycznych w zakresie warunków zagospodarowania działki i działek sąsiadujących oraz błędne przyjęcie, że w zgłoszeniu i jego uzupełnieniu nie określono prawidłowej linii ogrodzenia tej nieruchomości; odpowiednio naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez brak kontroli organu odwoławczego w zakresie ustaleń organu I instancji dotyczących warunków zagospodarowania działki i działek sąsiadujących oraz ustaleń własnych (co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż gdyby organ dokonał takich ustaleń i oceny, to dokonałby niezbędnej wykładni i nie podtrzymał sprzeciwu).
- 7. ewentualnie naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób właściwy, wnikliwy, wyczerpujący całości zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące błędnym przyjęciem, iż w zgłoszeniu i jego uzupełnieniu nie określono prawidłowej linii ogrodzenia działki (istotne m.in. w zakresie zarzutu z pkt 5).
- 8. art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie przez Wojewodę [...], tj. sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów tego przepisu.
- 9. art. 6-8, odpowiednio art. 9 in fine, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących, przed wydaniem decyzji, o prawie ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w czego konsekwencji uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu (uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym zgłoszenia na tej podstawie własnych dalszych wniosków).
- 10. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia zgłoszenia, nakładając na nią obowiązek z postanowienia z dnia 30 lipca 2014r. (tj. obligując, aby linię ogrodzenia usytuować zgodnie z rysunkiem planu), 11. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie przez Wojewodę [...] i utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw.
W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości (w tym określenie zgodnie z art. 152 p.p.s.a.). Ewentualnie, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. i wbrew zarzutom skargi zawiera pełne odniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, w sprawie doszło do prawidłowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która doprowadziła do słusznej oceny, że objęte zgłoszeniem ogrodzenie w miejscu tam wskazanym nie jest dopuszczalne w świetle przepisów planu. Wbrew zarzutom skargi, ocena dopuszczalności ogrodzenia po myśli zgłoszenia nie mogła wiązać się z analizą stanu faktycznego na gruncie, w szczególności posadowienia ogrodzenia sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Organ badając dopuszczalność zgłoszenia miał obowiązek kontroli jego legalności, w tym w związku z obowiązującymi na tym terenie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było obowiązkiem organu badanie legalności ogrodzeń sąsiednich i na tej podstawie dokonanie oceny dopuszczalności przedmiotu zgłoszenia.
Słusznie Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę tezy skarżących o zasadności synchronizacji ich ogrodzenia z ogrodzeniem sąsiada oraz braku możliwości wytworzenia szerszego "urządzenia" (pasa drogowego ul. [...]) na tej działce ponieważ świadczą o tym wprost właśnie ogrodzenie i budynki usytuowane na działce R. i M. C. nr [...], a także drzewo na tej działce i drzewa na nieruchomości graniczącej od strony północnej, odpowiednio istniejące słupy energetyczne.
Powoływane okoliczności faktyczne nie mogły wpłynąć na ocenę, że ogrodzenie w linii wskazanej w zgłoszeniu nie jest dopuszczalne w związku z liniami rozgraniczeniowymi przyjętymi na tym terenie w prawie miejscowym, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić za organem, ale i na podstawie stanowiska prezentowanego w skardze – skarżący mają pełną świadomość, że w zgłoszeniu lokują ogrodzenie wbrew miejscu przewidzianemu w planie, podnoszą li tylko okoliczności o niecelowości dostosowania się do tych zapisów. Organ, badając zgłoszenie, miał obowiązek oceniać jego dopuszczalność zgodnie z przepisami prawa a nie jak chcieliby skarżący li tylko z zasadami celowościowymi wywodzonymi z okoliczności faktycznych. Podnoszone w tym postępowaniu uwagi co do prawidłowości opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są bezprzedmiotowe. Plan jako akt prawa miejscowego jest prawem wiążącym w sprawie.
W ocenie Sądu zgłoszony w skardze materiał dowodowy nie ma znaczenia w sprawie, dotyczy okoliczności faktycznych, które ani przez organ ani przez Sąd nie mogły być brane pod uwagę. Podkreślmy jeszcze raz - w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania sprzecznej z wykładnią literalną, wykładni celowościowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszającej plan interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa.
Podnoszona przez skarżących konstytucyjna zasadę ochrony własności prywatnej, nie ma bezwzględnego charakteru i może podlegać ograniczeniom na podstawie przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego, czyli m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).