Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako [...]WINB, – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako PINB, nr [...] z dnia [...] września 2016 r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą nakazano Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie izolacji poziomej przeciwwilgociowej w ścianach fundamentowych w poziomie posadzek piwnicznych oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej ścian fundamentowych od strony gruntu, wymianę stolarki okiennej, renowacja balkonów, wymiana więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego pokrycia dachu oraz obróbek blacharskich z odpowiednim odprowadzeniem wód opadowych, osuszenie i odgrzybienie zawilgoconych ścian zewnętrznych budynku, następnie uzupełnienie ubytków wraz z wykonaniem tynków oraz ich docieplenie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Na skutek licznych pism najemców lokali zlokalizowanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] informujących o złym stanie technicznym w/w budynku, w dniach 4 kwietnia 2012 r. oraz 20 lutego 2013 r. przeprowadzono oględziny. Ich skutkiem było zawiadomienie PINB z 11 marca 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W dniu [...] października 2013 r. PINB wydał decyzję nr [...], na mocy której nakazał Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] – w terminie 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. organ powiatowy zmienił w/w decyzję w zakresie terminu na realizację wskazanych w niej obowiązków i wyznaczył nowy termin wynoszący 30 miesięcy od dnia w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna.
Pismem z dnia 2 lipca 2016 r. Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] zwróciło się do organu z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został wyłączony z użytkowania, lokatorzy zostali wykwaterowani z zajmowanych mieszkań, w związku z czym nastąpiła zmiana stanu faktycznego uzasadniająca stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji nr [...], odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2013 r.
Od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] złożyło odwołanie.
Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 162 § 1 kpa i wskazał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony bądź została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który określałby w jakich sytuacjach decyzja taka stawałaby się bezprzedmiotowa. Ponadto wskazał, że bezprzedmiotowość wiąże się z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego.
Według [...]WINB decyzja nr [...] z dnia [...] października 2016 r. nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż w dalszym ciągu jest wykonalna. Wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania i wykwaterowanie lokatorów nie powoduje zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, a w konsekwencji nie stanowi o jej bezprzedmiotowości. Nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu nadal występują i wymagają usunięcia. Decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości nie stała się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w stanie faktycznym, bowiem zmiany te nie spowodowały ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją. W dalszym ciągu istnieje zobowiązany do wykonania tej decyzji podmiot, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej.
Ostatecznie po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie [...]WINB uznał, że zaskarżona decyzja PINB jest prawidłowa, wobec czego utrzymał ją w mocy.
Dnia 5 stycznia 2017 r. Miasto [...] Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...][...]WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art.. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez przyjęcie, nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
- 2. Naruszenie art. 162 kpa poprzez przyjęcie, że Organ Nadzoru Budowlanego nie znajduje podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 nakazujących usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w [...] bądź przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 155 kpa o uchylenie lub zmianę decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 z uwagi na uzasadniony interes społeczny lub słuszny interes strony.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż organ II instancji pominął bardzo istotną okoliczność – w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego przez byłych właścicieli w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2014 r. poz. 5118). Strona skarżąca podniosła, że najprawdopodobniej nieruchomość ta zostanie przekazana byłym właścicielom, a jej remont według kosztorysu inwestorskiego wyniesie 508.317,00 zł. W ocenie skarżącej przeznaczanie tak wysokiej kwoty na remont pustostanu, który najprawdopodobniej zostanie przekazany byłym właścicielom jest bezcelowe i nieekonomiczne. Strona podkreśliła, że w dzielnicy [...] są budynki należące do Miasta, które również wymagają przeprowadzenia prac budowlanych. Natomiast w tym przypadku wykonanie decyzji spowoduje, że odzyskanie pieniędzy będzie mało prawdopodobne, o ile w ogóle możliwe.
W odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2017 r. organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji, odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą nakazano Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].
Zważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.
W ocenie składu orzekającego nie jest wątpliwe, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07).
W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy obu instancji - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie izolacji poziomej przeciwwilgociowej w ścianach fundamentowych w poziomie posadzek piwnicznych oraz izolacji pionowej przeciwwilgociowej ścian fundamentowych od strony gruntu, wymianę stolarki okiennej, renowacja balkonów, wymiana więźby dachowej wraz z wykonaniem nowego pokrycia dachu oraz obróbek blacharskich z odpowiednim odprowadzeniem wód opadowych, osuszenie i odgrzybienie zawilgoconych ścian zewnętrznych budynku, następnie uzupełnienie ubytków wraz z wykonaniem tynków oraz ich docieplenie, stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, budynek przy ul. [...] w [...] nadal istnieje a jego stan techniczny nie uległ poprawie.Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji (którym to jest skarżąc Miasto [...]).
W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia. Fakt wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania i wykwaterowanie lokatorów nie powoduje zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Nie zmienił się także stan prawny nieruchomości tylko dlatego, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego przez byłych właścicieli w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a koszt szacunkowy wykonania nakazanych czynności jest znaczny. Z tych przyczyn należy uznać, iż decyzja PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., nie stała się bezprzedmiotowa.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza.
Zwalczanie decyzji ostatecznej z [...] października 2013r, teoretycznie może mieć miejsce (przy czym - w przewidzianych do tego trybach nadzwyczajnych, w zależności od podstaw), niemniej nie można takiego skutku osiągnąć w trybie art. 162 k.p.a. Przepis ten odnosi się w szczególności do decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane, a których wykonanie na skutek określonych zdarzeń faktycznych (mających miejsce po ich wydaniu) stało się bezprzedmiotowe (v. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1198/09). To też oznacza, iż organ właściwy do wydania decyzji we wskazanym trybie, nie czyni żadnych innych ustaleń poza ww. Bada więc w pierwszej kolejności i w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu, czy wystąpiły po wydaniu decyzji okoliczności świadczące o jej bezprzedmiotowości.
Na koniec Sąd wyjaśnia, iż w sprawie z przyczyn oczywistych nie mógł znaleźć zastosowanie również art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem dyspozycji tego przepisu.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.