Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego o wysokości ok. 8 m dla tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m, na terenie działki nr ew. [...] przy [...] [...] we wsi R. oraz nośnika reklamowego o wysokości ok. 8 m dla tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m, na terenie działki nr ew. [...] przy [...] [...] we wsi R. gmina R. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S.A. z siedzibą w P. od wymienionej decyzji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest zobowiązany do ustalenia m.in. czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa, w myśl którego odwołanie od decyzji wydanej w I instancji strona może wnieść do organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia.
Organ wskazał, iż ze znajdującego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2006 r. została odebrana przez A. S.A. w P. w dniu 16 października 2006 r. Odwołanie zostało złożone w Starostwie P. w dniu 30 października 2006 r. (pieczątka wpływu do urzędu), a więc na tej podstawie organ stwierdził, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowych 14 dni, licząc od dnia doręczenia w/w decyzji (termin upłynął 20 października 2006 r.).
Strona nie skorzystała z możliwości wynikającej z przepisu art. 58 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym termin uchybiony może zostać przywrócony na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni on, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu powinien być wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne.
Termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym (nieprzekraczalnym). Czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużony. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, iż nastąpiło uchybienie przez A. S.A. w P. terminu do wniesienia odwołania, dlatego też na podstawie art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. złożyła A. S.A. z siedzibą w P. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 40 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w sprawie ustanowiono pełnomocnika, któremu należało doręczać korespondencję i w związku z tym od daty doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi należało liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania;
- - art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie,
- - art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu;
- - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga A. S.A. w P. jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa, art. 40 § 2 kpa, oraz art. 7 i 77 kpa.
Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku braku jego zachowania stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Podkreślić należy, iż Wojewoda [...] w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał, iż kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. W ramach tej kontroli organ zobowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Ponadto organ prawidłowo wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie terminu do jego wniesienia, który wynosi czternaście dni od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie. W przypadku uchybienia przez stronę postępowania terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do jego wniesienia.
Pomimo zasadności wyżej przedstawionej argumentacji organu odwoławczego stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania przez ten organ postanowienia z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez A. S.A. w P. odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r.
Wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jaką z całą pewnością jest decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. musi m.in. być doręczony stronom.
Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 kpa). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2kpa). Stosownie do art. 40 § 2 kpa jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Zauważyć należy, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone K. W. przez A. S.A. w P., z którego wynika, iż był on upoważniony do reprezentowania skarżącej Spółki w postępowaniu administracyjnym w związku ze zgłoszeniami zamiaru montażu urządzeń reklamowych. Pismem datowanym na dzień 14 września 2006 r. A. S.A. w P. reprezentowana przez K. W. wniosła zgłoszenie dotyczące zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego o wysokości ok. 8 m dla tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m, na terenie działki nr ew. [...] przy [...] 90 we wsi R. oraz nośnika reklamowego o wysokości ok. 8 m dla tablicy reklamowej o wymiarach 8 m x 4 m, na terenie działki nr ew. [...] przy [...] [...]we wsi R. gmina R. Z akt sprawy – rozdzielnika decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] - wynika, że decyzja ta została wysłana na adres siedziby skarżącej Spółki jak również na adres pełnomocnika tej Spółki.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli zachodzi taka sytuacja, iż pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, to pismem prawidłowo doręczonym będzie jedynie pismo doręczone pełnomocnikowi strony i w konsekwencji jedynie to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje bowiem jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r. I SA/Po 1333/96, LEX nr 29072). Nie zostanie zaś prawidłowo doręczone pismo i w konsekwencji nie nastąpią prawne skutki jego doręczenia, jeżeli nie zostało ono doręczone pełnomocnikowi strony, nawet jeżeli zostało ono doręczone stronie (wyrok WSA z dnia 5 listopada 2004 r. V SA/Wa 2091/04, LEX nr 164695).
Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło w dniu 6 października 2006 r. skuteczne doręczenie stronie skarżącej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r. Zatem nie można mówić, iż od tego dnia biegł dla A. S.A. w P. termin do wniesienia odwołania oraz że skarżąca Spółka wniosła odwołanie z uchybieniem terminu.
Z oświadczenia strony skarżącej zawartego w skardze wynika, iż decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] wnosząca sprzeciw do zgłoszenia została skutecznie doręczona skarżącej Spółce reprezentowanej przez pełnomocnika w dniu 18 października 2006 r., a nie jak ustalił organ w dniu 6 października 2006 r. Termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał zatem dla A. S.A. w P. w dniu 2 listopada 2006 r., a nie jak twierdzi organ 20 października 2006 r. Z akt sprawy – załączonego do skargi dowodu nadania przesyłki pocztowej – wynika, iż odwołanie od w/w decyzji skarżąca Spółka reprezentowana przez r. pr. G. F. wniosła w dniu 27 października 2006 r. poprzez nadanie go w placówce pocztowej operatora publicznego, a nie jak błędnie ustalił organ odwoławczy – poprzez wniesienie go bezpośrednio do Starostwa P. w dniu 30 października 2006 r.
Wskazać trzeba, iż przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania może zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przykładowo - tak jak w niniejszej sprawie – akta sprawy - brak w nich zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję, czy też brak dowodu z którego w sposób jednoznaczny wynika sposób i termin wniesienia odwołania - mogą wskazywać na wątpliwości co do sposobu lub terminu doręczenia stronie kwestionowanego rozstrzygnięcia, czy też na wątpliwości co do sposobu i terminu wniesienia środka zaskarżenia. Organ odwoławczy jest wówczas zobowiązany, zgodnie z art. 81 kpa do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do okoliczności będącej przedmiotem wyjaśnienia i mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tzn. organ jest zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do terminu i okoliczności doręczenia stronie decyzji oraz co do terminu i okoliczności wniesienia środka zaskarżenia.
Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s.14).
Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.
Zgodzić trzeba się ze zdaniem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i aby w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ nie załatwił również przedmiotowej sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej, gdyż organ w ogóle nie sprawdził tego, czy w sprawie ustanowiono pełnomocnika, czy zaskarżoną przez stronę decyzję prawidłowo doręczono stronie oraz czy odwołanie wniesione zostało przez stronę osobiście, czy też złożone zostało za pośrednictwem poczty.
W sytuacji gdy organ odwoławczy bada termin wniesienia przez stronę odwołania i ma wątpliwość co do faktu jego złożenia w terminie winien np. zwrócić się do organu I instancji o wskazanie i udokumentowanie tego, czy odwołanie zostało złożone przez stronę bezpośrednio w tym organie, czy też zostało nadesłane do organu I instancji za pomocą poczty. W ramach swych uprawnień i obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 7 kpa i art. 77 kpa organ odwoławczy winien również zwrócić się do strony odwołującej się o wskazanie np. tego w jakiej dacie zostało doręczone stronie kwestionowane rozstrzygnięcie oraz o wskazanie i udokumentowanie sposobu wniesienia przez stronę odwołania.
Z uwagi na to że organ odwoławczy zaniechał dokonania w/w czynności stwierdzić trzeba, iż naruszył on art. 134 kpa, art. 40 § 2 kpa, oraz art. 7 i 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.
Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jak w pkt III wyroku.