Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołań Burmistrza Gminy [...] i Starosty [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa mostu w miejscowości [...] na rzece [...] w km 0 + 497 oraz mostu w miejscowości [...] na rzece [...] w km 0 + 980 w ciągu dróg leśnych", w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 września 2004r., sygn. akt 7/IV SA 1092/03
- - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z dołączonego do akt sprawy dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane związane z przebudową mostu na rzece [...] zostały rozpoczęte przez inwestora już w dniu [...] września 1999r., co potwierdza pierwszy dokonany wpis w dzienniku budowy.
Oznacza to, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ naczelny wskazał, iż rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż prowadzone postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i winno zostać umorzone.
Starosta [...] wydając zatem w dniu [...] października 1999r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę w/w zadania inwestycyjnego dopuścił się rażącego naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż wskazana kwalifikowana wadliwość kontrolowanej decyzji powoduje, że odstąpił od wyjaśnienia zarzutów podniesionych przez Burmistrza Gminy [...] i Starostę [...] we wniesionych przez nich odwołaniach od organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 107 kpa, 138 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 września 2004r., w którym Sąd wskazał na konieczność rozważenia interesu prawnego podmiotów składających odwołanie. Organ takiej oceny nie dokonał.
Bezzasadnie przyjęto także, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącego dopiero wykonanie całości robót bez uzyskania pozwolenia na budowę może rodzić skutek w postaci bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Dodatkowym zarzutem jest brak merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniesionych odwołań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że nie zostały wykonane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 września 2004r. sygn. akt 7/IV SA 1092/03.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na konieczność rozważenia interesu prawnego podmiotów składających odwołanie zwłaszcza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999r. prowadzone było z urzędu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesione przez Burmistrza Gminy [...] oraz Starostę [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] uznał, iż obu podmiotom przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wskazać jednak należy, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustalających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Tylko przepisy prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego dają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony.
Zgodnie z art. 127 § 1 kpa postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy odwołanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Takiej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał i już chociażby z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Nie można podzielić także stanowiska, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 28 Prawa budowlanego.
Z niezrozumiałych powodów organ uznał, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa (art. 28 Prawa Budowlanego) określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W ocenie Sądu nie wyjaśniono, w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji w ogóle zaistniała. Jest to o tyle istotna kwestia, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2003r. IV SA 1282/02 nie publ.).
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest o tyle nietrafny, że skarżący zamiast ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przywołał inny akt prawny.
Nie można zgodzić się też ze stwierdzeniem skarżącego, iż dopiero wykonanie robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, a nie ich rozpoczęcie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacji robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.