Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającej, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obwodnicy w R. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydana w postępowaniu zwykłym, nie zawiera wady kwalifikowanej. Podnoszony we wniosku fakt uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ([...] czerwca 2005 r.) ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta R. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obwodnicy R., nie ma istotnego znaczenia w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, bowiem w chwili podejmowania decyzji przez Wojewodę, decyzja Burmistrza R. była w obrocie prawnym. Gdy chodzi zaś o wniosek M. W., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2005 r., a zatem nie jest stroną, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. M. i B. M., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą i zarzucając, że organy nie zauważyły, iż wobec pominięcia stron w procesie przygotowania inwestycji, zarówno na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na etapie wydawania zgody na budowę, zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest – zdaniem skarżącego – naruszeniem prawa materialnego, a nie procesowego.
Skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z planowaną inwestycją miał prawa strony, które zostały naruszone.
W ocenie skarżącego uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma ten skutek prawny, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na budowę obwodnicy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skarżący zarzucił, iż organy nadzoru pominęły istotne fakty i dokonały nieuprawnionej oceny, w szczególności błędnie przyjmując, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę obwodnicy obowiązywała prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; bezpodstawnie stosując do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana tylko w przypadku braku planu miejscowego co w omawianej sprawie nie miało miejsca; pomijając okoliczność, że decyzja pozwalająca na budowę została wydana z naruszeniem prawa; bezpodstawnie stosując art. 146 § 2 oraz obrażając przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa przez niestwierdzenie nieważności decyzji zawierającej wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa (pozwolenie na budowę wydane bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy).
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Zwrócił też uwagę, że przywołana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stwierdziła nieważności decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie ją uchyliła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym.
Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97).
Jest więc to postępowanie o dość wąskim zakresie, mające na celu ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym naruszony został art. 156 § 1 kpa, tj. czy zaistniała któraś z przesłanek nieważnościowych enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. W postępowaniu nadzorczym mającym tylko i wyłącznie ustalić, czy organ uchybił przepisowi art. 156 § 1 kpa, nie przeprowadza się postępowania dowodowego ani uzupełniającego materiał sprawy, zaś organ nadzorczy orzeka na podstawie posiadanego materiału, uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy na datę rozstrzygnięcia podlegającego jego kontroli.
Skarga podlega uwzględnieniu ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa) jest wydawana w wyniku ustalenia wyłącznie co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa i powoduje ona usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością.
Decyzja wydana na podstawie art. 158 § 1 kpa powinna odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa, a jej uzasadnienie pozostawać w zgodności z samym rozstrzygnięciem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt SA 935/98, Sąd uznał, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 kpa i jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega stwierdzeniu nieważności.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie wszczęto na wnioski dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r.
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wydane w postępowaniu nadzorczym odnosi się do decyzji wydanej przez organ w postępowaniu wznowieniowym, która to decyzja nie była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i jeżeli organ nadzoru nie stwierdził wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa odnośnie tej decyzji, winien był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. (wydanej w postępowaniu wznowieniowym) pozostaje w sprzeczności z zakresem postępowania nadzorczego zakreślonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także z argumentacją uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszącą się do przeprowadzonych ustaleń co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r.
W tak podstawowej kwestii jak zakres rozstrzygania organu II instancji, nie mogą zachodzić niejasności. Decyzja administracyjna stosownie do art. 107 kpa składa się z osnowy i uzasadnienia. Żadna z tych części nie może funkcjonować oddzielnie w obrocie prawnym. Nie można akceptować sytuacji, w której rozstrzygniecie dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisany w uzasadnieniu.
W konsekwencji powyższych uchybień, wobec rażącego naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.