Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust 5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz 2016) zobowiązał [...] Spółka z o.o. do przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2004 r. projektu budowlanego zamiennego stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi [...] gmina [...] - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych
Podstawą faktyczną wydania tej decyzji było ustalenie, że budowa stacji została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę.
W dniu [...] kwietnia 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek [...] z o.o. w [...] o przedłużenie do dnia [...] czerwca 2004 r. terminu wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo to potraktował jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa i zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska co do przedłużenia inwestorowi terminu przedstawienia projektu zamiennego do [...] czerwca 2004 r. Wskazał jednocześnie, że brak odpowiedzi w formie pisemnej potraktowany będzie jako brak zgody na zmianę tej decyzji.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r. na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. w zakresie określenia nowego terminu do wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku.
W uzasadnieniu wskazał,że zgodę na zmianę decyzji wyraził jedynie Wójt Gminy [...] jako jedna ze stron postępowania, pozostałe strony nie zajęły stanowiska w związku z czym przyjęto,że nie wyraziły zgody na zmianę decyzji.
W tej sytuacji wobec upływu terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (Dz. U z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nakazał [...] Spółka z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wybudowanej z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją pozwalającą na jej budowę.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] kwietnia 2004 r. a jego wniosek o przedłużenie tego terminu został w trybie art. 155 kpa rozpatrzony odmownie.
Odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę wniósł inwestor [...]. Wraz z odwołaniem złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. co do określenia nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku.
W uzasadnieniu wniosku domagającego się stwierdzenia nieważności wskazano,że organ wadliwie zastosował tryb z art. 155 kpa gdyż decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. nie była taką na mocy której strona nabywa prawa. W ocenie skarżącego wadliwość przyjętego trybu skutkuje tym,że wniosek nie został w ogóle rozpatrzony.
Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającej [...] Sp. z o.o. zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2004 r. w części dotyczącej terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. jest prawidłowa i nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.
W szczególności stwierdził, że z treści art. 155 kpa wynika,iż organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną jeżeli strona wyraziła na to zgodę a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu tej decyzji oraz za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro tylko jedna ze stron postępowania wyraziła zgodę na taką zmianę jak proponował inwestor a pozostałe (w tym E. J.) nie zajęły stanowiska to zasadnie organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 155 kpa i w konsekwencji zasadnie odmówił zmiany tej decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] Spółka z o.o. w [...] i wskazała,że organ nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu jaki kierowano do kwestionowanej decyzji to jest.że tryb z art. 155 kpa nie mógł być przez organ zastosowany wobec faktu, iż decyzja o nałożeniu obowiązku nie była tą na mocy której strona nabyła prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po wpłynięciu wniosku inwestora o przedłużenie terminu został on powiadomiony,że postępowanie toczyć się będzie w trybie art. 155 kpa ale nie zgłosił co do tego sprzeciwu. Ponadto organ odwoławczy podniósł,że przepisy prawa nie określają w jakiej formie nastąpić może przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Skoro brak jest przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez przyjęcie trybu z art. 155 kpa to nie można mówić o naruszeniu prawa. Niepełne zaś odniesienie się w uzasadnieniu odmownej decyzji do przyczyn jakie zdaniem wnioskodawcy skutkują nieważnością decyzji nie jest wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji organu I instancji bowiem samo rozstrzygniecie organ II instancji ocenił jako prawidłowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. złożyła [...] Spółka z o.o. w [...].
Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił,że:
* organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie potraktował wniosek inwestora jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej a do organu należy wybór właściwego trybu postępowania i ustalenie obowiązującej w danej sytuacji normy prawa
* inwestor nie miał możliwości zgłoszenia sprzeciwu co do wybranego przez organ trybu postępowania albowiem procedura administracyjna nie zna takiej reakcji strony na zawiadomienie o wszczęciu postępowania
* decyzja zobowiązująca do dokonania określonych czynności nie mogła być uznana za decyzję na mocy której strona nabywa prawa co dowodzi wadliwości zastosowanego trybu z art. 155 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.
W sprawie niniejszej organy zasadnie uznały,iż wniosek inwestora z dnia [...] kwietnia 2004 r. "o przedłużenie terminu" dotyczy zmiany decyzji ostatecznej poprzez określenie nowego terminu realizacji nałożonego tą decyzją obowiązku.
Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że do organu wniosek ten wpłynął po upływie terminu określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. do przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, co już skutkowało możliwością wydania decyzji rozbiórkowej Jednak decyzję o rozbiórce wydano później, nawet po upływie terminu określonego przez inwestora we wniosku o przedłużenie.
Po otrzymaniu wniosku organ wszczął postępowanie w trybie art. 155 kpa informując o tym skarżącego poprzez doręczenie zawiadomienia. Zatem z punktu widzenia inwestora miał on pełną świadomość, iż rozpatrzenie tego wniosku nastąpi właśnie w trybie art. 155 i nigdy nie wyraził co do tego sprzeciwu.
W kontekście podnoszonej przesłanki nieważności zauważyć należy, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej nastąpić może w sposób przewidziany w art. 154 i 155 kpa. Przy czym w trybie art. 155 kpa wymagana byłaby zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji co do terminu w niej określonego natomiast w trybie art. 154 kpa wystarczyłaby ocena organu w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Wprawdzie inwestor nie wskazał wyraźnie w jakim trybie domaga się zmiany terminu określonego w decyzji ostatecznej ale rzeczą organu było wybrać ten tryb, który umożliwiałby załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wnoszącego podanie i interesu społecznego.
W ocenie skarżącego organ wybrał nieprawidłowy tryb (i to właśnie stanowić ma o rażącym naruszeniu prawa) co w konsekwencji skutkowało negatywnym dla niego rozstrzygnięciem.Tryb ten zdaniem skarżącego był wadliwy, gdyż decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. o nałożeniu obowiązku nie była tą na mocy której strona nabyła prawa a tylko do takich ma zastosowanie art. 155 kpa.
W ocenie sądu twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia. W orzecznictwie uznawano bowiem, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 3205/01 M.Prawn.2003/14/627 wskazano,że "nabycie praw użyte w art. 154 i 155 KPA rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa".
Mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie jaki pojawiają się na tle art. 155 kpa należy zauważyć, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 9 marca 2000 roku sygn. akt I SA/Ka 1582/98 LEX nr 42914)
Nadto rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem (które w tej sprawie jest wątpliwe) jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Należałoby bowiem wykazać jeszcze, jaki to miało wpływ na ostateczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero wtedy, kiedy spowodowało to skutki gospodarcze lub społeczne nie do pogodzenia z systemem obowiązujących norm ani nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za "rażące" orzecznictwo nakazuje traktować takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. V SA 876/99 LEX nr 50137).
W niniejszej sprawie sytuacja tak nie zaistniała a skutek ostateczny w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki, który nastąpił wobec nie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie pozostawał w bezpośredniej zależności ze sposobem rozpatrzenia przez organ w trybie art. 155 kpa wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie oznaczonego w niej terminu chociażby dlatego,że faktycznie strona miała czas na przedstawienie projektu zamiennego a decyzja rozbiórkowa zapadła dopiero w dniu [...] lipca 2004 r.
Wobec ustalenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę -jako nieuzasadnioną- oddalił.