Uzasadnienie
Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i C. B. oraz A. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -usługowego na działce nr [...] w S. W oparciu o to pozwolenie przystąpiono do budowy wymienionego obiektu.
Wojewoda [...] w dniu [...] października 2004 r., poinformował inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wójta, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z powodu niezgodności pozwolenia z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego.
Decyzja Wojewody została zaskarżona przez inwestorów do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnieśli oni, że działali zgodnie z przepisami, a plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy jedynie części ich działki.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, podając w uzasadnieniu jako zasadniczy powód stwierdzenia nieważności decyzji, sprzeczność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przekroczenia 30% limitu powierzchni zabudowanej oraz wysokości budynku oraz odległości od granic działki. W szczególności ustalono, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S. z dnia [...] lutego 1998 r. Ustalenia planu przewidują dla tego obszaru przeznaczenie pod usługi nieuciążliwe z zabudową mieszkaniową, wysokość zabudowy przewidziano do 2,5 kondygnacji i do 13 m od poziomu terenu do kalenicy, powierzchnię zabudowy działki do 30 % powierzchni działki.
Zatwierdzony projekt budowlany jest zaś niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż powierzchnia działki wynosi 924,4 m,a planowana powierzchnia zabudowy wynosi 314,6 m przekraczając 30% powierzchni działki. Projektowany budynek ma też 3,5 kondygnacji i wysokość 14,8 m od poziomu terenu do kalenicy.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podniósł, że powoływane przez inwestorów jako podstawa projektowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) nie ma w sprawie zastosowania, gdyż w dacie zatwierdzania projektu obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 j.t). Zgodnie z treścią § 12 ust. 3 pkt 1 lit b tego rozporządzenia, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić, przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych, co najmniej 3 m. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został zachowany, przez umiejscowienie budynku w odległości 1,8-2,2 m. od granicy.
W konsekwencji organ doszedł do wniosku, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c, a także art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie stanowi obiektu mogącego funkcjonować samodzielnie, ze względu na brak zaprojektowania klatki schodowej i ciągów komunikacyjnych.
B. i C. B. oraz A. i M. K. złożyli skargę na tę decyzję ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i podnosząc, że budynek jest zlokalizowany w istocie na dwóch sąsiednich działkach tj. [...] i [...] i rozpatrywany jako całość posiada i klatkę schodowa i ciągi komunikacyjne. Do projektu miały też zastosowanie, zdaniem skarżących, przepisy nowego prawa, w szczególności § 12 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury umożliwiający zmniejszenie odległości od granic działki. Zdaniem skarżących organy obu instancji naruszyły procedurę, nie przeprowadzając pełnego wyjaśnienia sprawy. Podnieśli też, że rażącość naruszenia prawa jako powód unieważnienia decyzji musi być jednoznaczna i wprost wynikać z treści decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, po części z przyczyn innych niż w niej podane.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodzić się należało z zarzutami skarżących dotyczących nie wyjaśnienia przez organy podstawowych kwestii mających zastosowanie w sprawie, a także wadliwej oceny przez organy przepisów prawa materialnego.
Przede wszystkim organy, powołując się na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonały ustaleń co do zakresu obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie podlegającym zainwestowaniu. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili bowiem, że tylko część ich działki nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach znajduje się wyrys i wypis z planu pochodzącego z 1998 r., nie ustalono jednak czy i jaka część działki objęta jest tym planem, i czy pozostała część w dacie wydawania pozwolenia pozostawała pod rządami planu sprzed 1995r.
Art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrwalał moc planów miejscowych pochodzących z roku 1995 i lat późniejszych. Te plany miejscowe, które pochodziły sprzed 1995 r., a obowiązywały w dniu 11 lipca 2003 r. zachowały natomiast moc do końca roku 2003. Potwierdzono w ten sposób obowiązywanie tych planów, z których jeszcze na podstawie art. 67 ust. la poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) część pozostała ważna do końca 2003 r., jednak tylko wówczas, jeżeli gmina posiadała studium i uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu na określonym terenie.
W dacie wydawania decyzji Wójta mogła więc istnieć taka sytuacja, że część działki podlegającej zainwestowaniu objęta była jeszcze "starym" planem pochodzącym sprzed 1995 r., obowiązującym jeszcze na mocy ww. przepisów do końca 2003 r. (jeśli gmina spełniła warunki wymienione w tych przepisach), a pozostała część była objęta planem z 1998 r. Ponadto, w przypadku istnienia "starego" planu, pozwolenie budowlane mogło być wydawane w oparciu o jego ustalenia (od 11 lipca 2003 r. do 31 grudnia 2003 r.), oczywiście pod wymienionymi wyżej warunkami. Co do zakresu obowiązywania "starego" i nowego planu, odpowiedzi należałoby szukać w stosownej uchwale gminy podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej uchwale rady gminy wskazać bowiem należało, które sporządzone wcześniej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru objętego planem, zachowują moc obowiązującą, i które tracą moc.
W sprawie nie zbadano też kwestii, czy "stary" plan - o ile utrzymywał ważność w dacie wydawania pozwolenia - zawierał limity zabudowy, i przez to, stawiając zarzut przekroczenia 30% limitu zabudowy, nie odniesiono się do zasadniczego zagadnienia tj. w oparciu o jakie wartości przekroczenie to należy liczyć. Jest to szczególnie istotne, gdyż przekroczenie limitu o ok. 3 % - nawet w odniesieniu do planu z 1998 r. -jest nieznaczne i w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa.
Podobnie też organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, że w istocie nastąpiło przekroczenie wysokości budynku (jeśli w całości znajduje się on na obszarze planu z 1998 r.). Budynek jest wzniesiony bowiem na terenie nieregularnie opadającym. Z uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia budowlanego nie wynika, jak ustalono przewyższenie wysokości budynku w stosunku do wartości podanych w planie, a projekt podaje kilka takich wartości.
Co do stanu prawnego na podstawie którego opracowano projekt, organ również nie poczynił ustaleń i nie odniósł się do argumentów skarżących. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) zostało opublikowane w dniu 15 czerwca 2002 r. i na mocy § 332 obowiązywać zaczęło od 15 grudnia 2002 r. Z § 330 wynika natomiast, że jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Te kwestie również nie zostały przeanalizowane, w kontekście zarzutów skarżących. Organy nie wyjaśniły też w uzasadnieniu decyzji zasadności odrębnego rozpatrywania funkcjonalności budynku, przedstawianego w aktach jako całościowy projekt budowlany.
Stan taki stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i powoduje, że postępowanie jest dotknięte istotnymi wadami, które mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Podobnie też należy ocenić wagę zgłaszanych zarzutów odnośnie ocen w zakresie rażącości naruszeń prawa. Nie chodzi tu bowiem o naruszenia prawa w ogóle, lecz tylko takie, które nie dadzą się pogodzić z zasadami praworządności. Zawsze jednak przed dokonaniem takiej końcowej oceny co do stopnia naruszenia prawa i jego skutków należy wyczerpująco i zgodnie z zasadami procedury administracyjnej ustalić stan faktyczny sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.