Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 roku, Nr [...] Kierownik Urzędu Miasta i Gminy [...] na podstawie art.36 ust.1 pkt.1 i art.54 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.) nakazał R. C.:
- • wstrzymać roboty budowlane przy realizacji rozbudowy (dobudowa do istniejącego budynku o wym. 6,1 m x 13,5 m) na etapie wykonanego stanu surowego na działce o nr ew. [...] w [...],
- • przedłożyć do dnia [...] grudnia 1991 roku dokumentację zrealizowanego obiektu zaopiniowaną przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] e celu rozważenia możliwości wydania zezwolenia na kontynuację robót.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że R. C. dokonał rozbudowy istniejącego warsztatu (blacharstwo samochodowe). Dobudowa ma wymiary 13,5 x 6,10 m. Budynek jest usytuowany w odległości 6,30 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Na dokonaną rozbudowę R. C. nie posiada zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił wyżej wymieniona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 roku, Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art.37 ust.1 pkt.1, art.53 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.) nakazał R. C. wyburzyć wykonany bez wymaganego pozwolenia budynek – dobudowę do istniejącego warsztatu o wymiarach 13,5 x 6,1 m na działce o nr ew. [...] w [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 1992 roku.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] stwierdził, że działka o nr ew. [...] w części gdzie znajduje się przedmiotowa dobudowa znajduje się w terenie przeznaczonym pod rozbudowę istniejącej ulicy [...] zaś Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] nie wyraziła zgody na taką lokalizację budynku. Powyższe okoliczności uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudowy.
Decyzją z dnia [...] lutego 1993 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania R. C. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1992 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że istnieje możliwość rozbiórki jedynie części budynku o wymiarach 6,10 m x 3,20 m.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 roku, Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał R. i B. C. wyburzenie części wykonanego bez zezwolenia budynku o wy. 3,2 m x 6,1 m wystającą poza obrys istniejącego budynku w kierunku ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...] – w terminie do dnia [...] maja 1993 roku.
Pismem z dnia [...] lipca 2002 roku, W. i S. M., K. M., M. M. i J. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 roku, Nr [...].
Zdaniem wnioskodawców decyzja ta jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawem. Obiekt, którego dotyczy decyzja został wybudowany samowolnie. Zlokalizowany został na terenie przeznaczonym pod rozbudowę drogi krajowej i koliduje z je przebiegiem. Na pozostawienie budynku nie zezwala Zarząd Drogi. Decyzja narusza też prawo o ochronie środowiska co czyni ją nieważną. Funkcja tego obiektu jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż prowadzona w nim działalność usługowa związana z remontem samochodów jest społecznie szkodliwa z uwagi na lokalizację na osiedlu mieszkaniowym. Uciążliwość polega na skażeniu powietrza, gruntu, wody upraw ogrodniczo warzywnych pyłami i oparami środków ropopochodnych, lakierami, pyłami itp. Ścieki pochodzące z mycia pojazdów samochodowych spływają bezpośrednio do gruntu be uprzedniego oczyszczenia, a także do przydrożnego rowu.
Decyzja wydana została z pominięciem ich udziału jako stron ponieważ organ odwoławczy pomniejszył strefę obiektu do [...] o zasięgu 30 m. Tymczasem rzeczywista strefa ochronna została ustalona na [...] o zasięgu 50 m i zasięg ten obejmuje w całości tereny należącej do niego działki. Nadto samowolne zrealizowanie obiektu w pasie drogi krajowej spowoduje niewątpliwie przesunięcie drogi na jego teren. W związku z tym ma on prawo do ochrony swojego interesu prawnego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 roku.
W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania. Nie uprawdopodobnili, iż posiadają interes prawny w rozumieniu art.28 kpa.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli W. i S. M., K. M., M. M. i J. M. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 roku podtrzymując swoje poprzednie stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. M. podnosząc argumenty tożsame z argumentami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które zdaniem skarżącego wskazują, iż przysługuje mu prawo strony. Nadto stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszechstronnej i obiektywnej oceny stanu faktycznego, a postępowanie prowadził bez ich udziału uniemożliwiając im zajęcie stanowiska co do zgromadzonych dowodów i ich oceny co do ich wiarygodności. Stanowi to naruszenie przepisów art.7, art.10, art.16, art.77, art.80 i art.81 kpa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa.
Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało szczegółowo uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Przystępując do rozpoznania wniosku organ administracji musie przede wszystkim ustalić czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej tj. czy złożony został on przez stronę postępowania. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony wówczas następuje odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych.
W wyroku z dnia 08 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 2152/97 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa".
Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2001 roku, sygn. akt I SA 349/00 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność".
Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W wyroku z dnia 01 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki".
Również w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
W świetle ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) – w brzmieniu na datę złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – przepisem prawa, pozwalającym na przypisanie przymiotu strony osobie innej niż inwestor jest art.3 ust.1 pkt.9. Z przepisu tego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania i nie był on osobą uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 roku.
Przypomnieć należy, że nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący nie sąsiaduje z działką na której samowolnie zbudowany budynek. Od działki należącej do R. C. oddziela ją działka będąca drogą publiczną (ulica [...]) oraz działka należąca do osób o nazwisku K.. Dopiero z tą działką graniczy nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy samowolnie wybudowany przez R. C. obiekt budowlany znajduje się w odległości 70 m od budynku znajdującego się na działce skarżącego. Odległość między garażem należącym do R. C., a działką, której współwłaścicielem jest skarżący wynosi w linii prostej około 30 metrów.
Zdaniem Sądu nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób budynek ten, mógłby w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Nie sposób przyjąć by obiekt o tak niewielkich wymiarach znajdujący się w takiej odległości mógł np. zacieniać działkę skarżącego, wpływać na poziom wód gruntowych na jego działce, by powodował niemożność zabudowy działki itp. Nie sposób przyjąć, że działka, której współwłaścicielem jest skarżący znajduje się w obszarze samowolnie wybudowanego przez R. C. budynku. Nie można też przyjąć, że sposób w jaki został zaprojektowany ten budynek oraz jego usytuowanie mogło naruszać uzasadnione interesy skarżącego jako osoby trzeciej.
Odnośnie zarzutów poniesionych przez skarżącego stwierdzić należy, iż znaczna ich część nie jest związana z decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Strefa ochronna, o której wspomina nie została ustanowiona dla samowolnie wybudowanego budynku tylko dla warsztatu samochodowego, który został zlokalizowany w garażu należącym do R. C. Na zmianę przeznaczenia garażu uzyskał on odrębną decyzję. Jeśli skarżący uważa, że funkcjonowanie warsztatu samochodowego w jakiś sposób oddziałuje na jego nieruchomość to swoje zarzuty może on kierować wyłącznie w odniesieniu do tej właśnie decyzji. Co więcej zasięg strefy ochronnej dla warsztatu samochodowego ustalony został również decyzją administracyjną, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Zakwestionowanie wielkości strefy oraz prawidłowości jej wyznaczenia może więc nastąpić tylko poprzez zakwestionowanie tej decyzji.
Ani decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy, ani decyzja ustalającą strefę ochronną dla tego warsztatu nie mogą być przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Podnoszenie zarzutów związanych z niewłaściwym użytkowaniem garażu oraz zarzutów związanych z niewłaściwym ustaleniem strefy ochronnej jest więc nieporozumieniem. Wywodzenie z tego faktu przez skarżącego, uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej samowolnie wybudowanego przez R. C. obiektu jest zdaniem Sądu również nieporozumieniem.
Twierdzenie skarżącego, iż samowolne wybudowanie obiektu może spowodować przesunięcie przebiegu projektowanej drogi w kierunku jego działek przez co stracą one swój budowlany charakter oraz, że istnieje niebezpieczeństwo, iż zostaną one przeznaczone pod budowę drogi nie może być podstawą do uznania go za stronę postępowania. Twierdzenie to jest jedynie daleko idącym domniemaniem nie popartym żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu nie sposób mówić w tym wypadku o interesie prawnym skarżącego. Można mówić co najwyżej o interesie faktycznym, który nie może być podstawą uznania skarżącego za stronę postępowania. Tym samym odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania uznać należy za rozstrzygnięcie prawidłowe.
Za bezzasadny uznać należy również zarzut skarżącego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszechstronnej i obiektywnej oceny stanu faktycznego jak również, że postępowanie prowadził bez ich udziału uniemożliwiając im zajęcie stanowiska co do zgromadzonych dowodów i oceny co ich wiarygodności. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma na celu dokonanie oceny tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Postępowanie dowodowe prowadzone jest zupełnie wyjątkowo. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny nie była decyzja administracyjna tylko kwestia czy w kontekście tej decyzji skarżącemu przysługuje status strony. Prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tej kwestii nie budzi wątpliwości. Za nieuzasadniony należy więc zdaniem Sądu uznać również zarzut skarżącego, iż w toku postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art.7, art.10, art.16, art.77, art.80 i art.81 kpa.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.