Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].01.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu odwołania M. T. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek M. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r, znak: [...], udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., odmówił wszczęcia na wniosek M. T., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r., udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. I. Od powyższego rozstrzygnięcia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołał się M. T. Stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych łub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawca — M. T. jak również jego poprzednicy prawni nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r. Należąca do skarżącego zabudowana działka nr ewid. [...] graniczy z działką nr ewid. [...], na której znajdują się przedmiotowe budynki gospodarcze objęte kwestionowaną decyzją. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe budynki zlokalizowane są w odległości ponad 20m od granicy działki nr ewid [...]. Opisane wyżej usytuowanie nie pozwala na uznanie, że w/w działka o nr ewid [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji
Ponieważ decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r. w świetle przepisu art. 28 kpa nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku M. T., nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że organem właściwym do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2003 r. - jest Wojewoda [...].
M. T. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak też uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.
W uzasadnieniu skargi podał, że w Ośrodku rozrywkowo- wypoczynkowo -hotelowym "Sala [...]" odbywają się przez cały rok całodobowe przyjęcia z okazji chrzcin, I komunii, ślubów, imienin, nowego roku, karnawałowe itp. oraz imprezy okolicznościowe dla pracowników przedsiębiorstw. Imprezy te powodują hałas, zakłócanie ciszy nocnej, zagrożenie pożarowe oraz zakłócanie porządku publicznego przez uczestników oraz organizatorów przyjęć i imprez okolicznościowych. Wielokrotnie interweniowała Policja a interwencje kończyły się ukaraniem grzywną właściciela ośrodka.
W związku z powyższym zwrócił się do administracji publicznej o zbadanie legalności użytkowania przedmiotowego ośrodka, albowiem w jego ocenie decyzja Starosty I. rażąco narusza art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz §10 rozporządzenia z dnia 15.12.1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom wszczęcie postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.
Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organy administracji obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...].12.2003r. udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na Salę [...] uznając, iż M. T. - wnioskodawcy - nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego stanowiska organ I instancji zawarł obszerne rozważania na temat kręgu podmiotów legitymowanych do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, przy czym Wojewoda [...] dokonał analizy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu o charakterze lex specialis w stosunku do art. 28 kpa.
Jednocześnie organ ten wywiódł w uzasadnieniu, że nieruchomość, której właścicielem jest M. T., mimo że bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestora nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej drugiej nieruchomości. Powyższe ma uzasadniać, że skarżącemu nie przysługuje skuteczne prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.2003r.
Podobną tezę zaprezentował organ II instancji, który stwierdził, że skoro budynki na nieruchomości stanowiącej własność T. M. zlokalizowane są ok. 20 m od granicy z działką skarżącego to nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Należy jednak ze wszech miar podkreślić, że uszło uwadze organów administracji, że w niniejszej sprawie dla oceny przymiotu strony skarżącego przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że wymienione w nim podmioty są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja, której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności dotyczyła nie dotyczyła pozwolenia na budowę, lecz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zatem rozważania organów co do tego czy nieruchomość skarżącego pozostaje w obszarze oddziaływania nieruchomości o nr [...] z punktu widzenia odległości budynków od granic nieruchomości.
W niniejszej sprawie przymiot strony powinien być oceniony z punktu widzenia zasad określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się natomiast pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898).
Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że "w świetle zapisu art. 28 kpa decyzja z dnia [...].12.2003r. nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku M. T. a zatem nie może on być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności" jednakże w żaden sposób teza ta nie została uzasadniona przez organ. Wprawdzie to podmiot, który żąda czynności organu winien wykazać, że realizowana inwestycja negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość, jednakże z akt sprawy nie wynika ażeby M. T. na jakimkolwiek etapie postępowania był zobowiązywany do wykazania tegoż interesu prawnego. Jako takiego wezwania nie można natomiast potraktować pisma Wojewody [...] skierowanego do skarżącego z dnia [...] października 2009r. wzywającego do wskazania i udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ administracji art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć znaczenie na ustalenie ich praw i obowiązków.
Należy także przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 77§1 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dodatkowo ustawodawca w art. 77 §1 kpa nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Wyniki powyższego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Art. 107 §3 kpa stanowi wszak, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie czy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. A zatem organ rozważy czy skarżącemu przysługuje przymiot strony biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z uciążliwością tej inwestycji po jej zmianie sposobu użytkowania.
Natomiast jako przedwczesne należało uznać zarzuty skarżącego, co do tego, że decyzja z dnia [...].12.2003r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 Prawa budowlanego i § 10 rozporządzenia z dnia 15.12.1994r. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny organu po ewentualnym ustaleniu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony.
Sąd nie może także "nakazać" organom administracji wszczęcia postępowania albowiem zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jedynie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sad w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.