Uzasadnienie
USASADNIENIE
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 94a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008r. nr 45, poz. 271) przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. pismo P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, dotyczące treści folderów reklamowych apteki "D." położonej w S. przy ul. M.i przy ul. B. Organ wyjaśnił, iż w dniu 30 października 2008r. do Kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, przy którym w/w przesłał foldery reklamowe apteki "D.".
Zgodnie z art. 94a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dodanym przez art. 1 pkt 79 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492) od dnia 1 maja 2007 r. nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych sprawuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. W świetle powołanego przepisu Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144, art. 138 § 1 pkt 3, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), w związku z art. 94a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) po zapoznaniu się z treścią pisma P. M. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z dnia 19 listopada 2008r. dotyczącego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2008r. – umorzył postępowanie.
Organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Główny Inspektor Farmaceutyczny przekazał przedmiotowy wniosek do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. w celu rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 94 a ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dodanego przez art. 1 pkt 79 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 492).
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie podzielił stanowiska organu co do charakteru folderu uznając go za reklamę produktu leczniczego, zarzucając jednocześnie postanowieniu naruszenie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 2 oraz art. 57 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Zaznaczył również, że foldery o treściach zbliżonych, wręcz identycznych z załączonym, były już niejednokrotnie przedmiotem postępowania organu, a ich treść została zakwestionowana jako niedopuszczalna reklama produktów leczniczych.
Główny Inspektor Farmaceutyczny po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją stwierdził, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w powyższym przepisie, świadczące o posiadaniu przez P. M. statusu strony postępowania administracyjnego, nie mógł on wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd też w ocenie organu należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Organ wyjaśnił również, że z reklamą apteki bądź punktu aptecznego mamy do czynienia wtedy, kiedy na folderach reklamowych obok ich nazwy przeważają treści zachęcające do dokonywania zakupów właśnie w tym a nie innym miejscu poprzez użycie haseł reklamowych. Reklama działalności apteki ma za zadanie zachęcać potencjalnych klientów do dokonywania zakupu produktów leczniczych w konkretnej aptece lub punkcie aptecznym. Jest to również każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzania oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych bądź wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece. W takim przypadku właściwe do zastosowania są przepisy art. 94 a ustawy - Prawo farmaceutyczne, który został do niej wprowadzony na mocy wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 marca 2007r. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego były foldery reklamowe rozpowszechniane przed datą wejścia w życie powyższych przepisów, tj. przed dniem 1 maja 2007r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 roku, złożył Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...]j Zawodowej Izby Aptekarskiej wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 53 ust. 2 i 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2008, nr 45, poz. 271), art. 33 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 roku o izbach aptekarskich (Dz. U. 2008, nr 136, poz. 856),
- - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, 7 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071).
Skarżący w dniu 22 października 2008 roku wystąpił do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej treści folderów reklamowych apteki "D." położonej w S. W przekonaniu skarżącego treści powyższe polegały na oferowaniu lub obiecywaniu korzyści w sposób co najmniej pośredni w zamian za nabycie produktu leczniczego i jednocześnie były reklamą produktu leczniczego wydawanego wyłącznie na podstawie recepty. Działania te mają w ocenie skarżącego charakter reklamy, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, to Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór w zakresie reklamy.
Ponadto zdaniem strony skarżącej błędne jest stwierdzenie organu, iż nie jest on stroną postępowania. Skarżący nie twierdzi, iż posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny, jednak uważa, iż postępowanie to dotyczy jego obowiązku. Pojęcie obowiązku zgodnie z wyrażonym w doktrynie poglądem trzeba rozumieć w taki sposób, w jaki jest ono używane w języku prawnym i prawniczym. Przede wszystkim pojęcie to występuje w stosunkach cywilnoprawnych, jako podstawowy element treści stosunku prawnego, gdzie obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Obowiązek Skarżącego wynika z art. 33 ustawy o izbach aptekarskich - Skarżący jako okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej aptekarzy, jest on bowiem zgodnie z art. 57 ww. ustawy oskarżycielem w tymże zakresie. Nie posiada on żadnych własnych kompetencji, nie ma uprawnień bezpośredniej kontroli aptek czy też samych farmaceutów - jego praca opiera się wyłącznie na zeznaniach świadków, dowodach w postaci chociażby ulotek, a przede wszystkim ustaleń poczynionych przez inne organy posiadające więcej kompetencji jak np. Główny albo Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny.
Obowiązek Skarżącego wywodzi się zatem z prawa materialnego, co do zasady jest niewymierny, indywidualny, albowiem przypisany mu z uwagi na pełnioną funkcję, konkretny, albowiem wynikający z przepisów i konkretnego stanu faktycznego, aktualny, albowiem dotyczy sytuacji sprzed 4 miesięcy (stale się powtarzającej) oraz obiektywnie sprawdzalny na podstawie przedstawionych powyżej okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008r. umarzającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczą także rozstrzygnięcia organów, co do dopuszczalności prowadzonej działalności reklamowej przez aptekę "D." jednak nie mogą być one skutecznie podnoszone w tym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem jest jedynie wymienione postanowienie, mające walor procesowy.
Rozpatrując przedmiotową sprawę, należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także innym podmiotom, które mogą wykazać się interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść każdy podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym, a następnie nadzwyczajnym (o ile tego rodzaju postępowanie się toczyło), a także podmiot, który co prawda nie uczestniczył w takim postępowaniu, bowiem nie został o nim powiadomiony, ma jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, co legitymuje go do skutecznego wstąpienia nawet na etapie postępowania odwoławczego do sprawy.
W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy przy tym wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia określonej czynności.
W ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż skarżący nie ma interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie w niniejszej sprawie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy mieć na względzie, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte poprzez złożenie wniosku przez skarżącego, który to następnie został przekazany zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. W związku z powyższym skarżący miał prawo kwestionować zapadłe rozstrzygnięcie.
W okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętego rozstrzygnięcia. Wniesienie wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy albo utrzymującego w mocy decyzję/postanowienie pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji) albo uchylającego orzeczenie pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa.
Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ miał obowiązek zakończyć tę sprawę orzeczeniem merytorycznym odnoszącym się co prawidłowości zastosowania art. 65 § 1 kpa.
Ponadto wskazać również należy, iż niedopuszczalne było, w postanowieniu umarzającym postępowanie ze względu na brak przymiotu strony, rozstrzyganie kwestii prawidłowości działalności reklamowej apteki, tym bardziej, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. organ rozstrzygał na postawie art. 65 kpa kwestię właściwości organu. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., IV SA 536/96, publ. LEX nr 43127).
Już na marginesie podnieść należy, iż błędnie sformułowane zostało samo rozstrzygnięcie postanowienia z dnia [...] grudnia 2008, którym "umorzono postępowanie". Organ bowiem działając na postawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa mógł wyłącznie umorzyć postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł natomiast działając w oparciu o powołana podstawę prawną umorzyć postępowania w sprawie przekazania wniosku zgodnie z właściwością.
Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.