Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]września 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 61 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], nakazał W. [...] w [...]usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:
- • naprawę występujących zarysowań ścian nośnych metodą żywicznej iniekcji wysokociśnieniowej według technologii producentów,
- • wykonanie izolacji fundamentów,
- • naprawę uszkodzonych elementów murowych i zaprawy ścian fundamentów,
- • naprawę ubytków wypraw tynkarskich ścian,
- • naprawę ubytków tynku kominów,
- • naprawę ubytków tynku balkonów i tarasów,
- • naprawę uszkodzonych obróbek balkonów i tarasów,
- • naprawę ubytków tynku nadproża i gzymsów,
- • naprawę ścian attyki,
- • naprawę uszkodzonych obróbek blacharskich dachu,
- • naprawę ubytków posadzki w piwnicach,
- • naprawę ubytków opaski.
Ww. roboty budowlane organ nakazał wykonać zgodnie z "Oceną stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]", sporządzoną przez Rzeczoznawcę Budowlanego mgr inż. M. P. w uzgodnieniu z [...]konserwatorem zabytków oraz pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane.
Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek podlega wykonaniu w terminie 8 miesięcy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]marca 2012 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo od przedstawiciela mieszkańców budynku przy ul. [...]w [...]informujące o "spękaniu ściany konstrukcyjnej w całym pionie". Wobec powyższego w dniu [...]marca 2012 r. przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego.
Z protokolarnych ustaleń dokonanych podczas wizji wynika, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...]znajduje się budynek mieszkalny " wielorodzinny VII kondygnacyjny. Od strony północnej do budynku przylega budynek mieszkalny wielorodzinny [...]. Na III piętrze budynku, w V klatce schodowej znajduje się lokal mieszkalny nr [...], składający się z pomieszczeń: łazienki, kuchni, 3 pokoi i przedpokoju. W pomieszczeniach 3 pokoi, na ścianie konstrukcyjnej wspólnej z budynkiem przy ul. [...]w [...]stwierdzono istnienie rys poziomych i pionowych w narożach oraz na styku: ściana-podciąg.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem Nr [...], nałożył na W. [...] obowiązek przedłożenia w tut. Inspektoracie ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego.
W dniu [...]sierpnia 2012 r. W. [...]przedłożyła do akt sprawy Ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...], sporządzoną przez Rzeczoznawcę Budowlanego mgr inż. M. P.. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że większość uszkodzeń elementów budynku wynika z postępującego procesu starzenia obiektu, aktywnych procesów destrukcji materiałowej: korozja chemiczna i biologiczna, oraz zastosowanych rozwiązań technologicznych i konstrukcyjnych nie sprzyjających uzyskaniu odpowiedniej spójności ustroju, która byłaby w stanie przeciwstawić się dodatkowym wpływom trwałości obiektu i destrukcji wynikającej z wyjątkowych sytuacji obliczeniowych.
Z tych względów korzystając z uprawnień wynikających z art. 66 ust. 1 pkt. 3 wymienionej wyżej ustawy Prawo budowlane, organ orzekł jak w sentencji.
Od powyższej decyzji odwołała się W. [...] w [...], wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca w odwołaniu zakwestionowała zbyt krótki termin, jaki został wyznaczony do wykonania nałożonego obowiązku. Ponadto zakres nakazanych przez organ powiatowy robót budowlanych, za wyjątkiem punktu odnoszącego się do zarysowań ścian nośnych obiektu, gdyż nie dotyczą one problemu poruszonego w piśmie W. z dnia [...]marca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. nr 1964/12 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł, że powyższe roboty budowlane należy wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z oceny technicznej przedstawionej w sprawie, zarysowania ścian nośnych (zewnętrznych) widoczne np. w lokalach mieszkalnych nr [...]i [...]mają bezpośredni związek z pracami związanymi z budową [...] linii [...]. W tym zakresie zalecono naprawę występujących zarysowań metodą żywicznej iniekcji wysokociśnieniowej według technologii producentów.
Organ wskazał także, że w ww. opracowaniu stan techniczny ww. budynku mieszkalnego oceniono jako dostateczny, to jednak w tabeli 1 przedstawiono, w jakim zakresie poszczególne elementy tego budynku wymagają prac naprawczych. Wymienione w tej tabeli uszkodzenia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku wynikają z postępującego procesu starzenia się obiektu i aktywnych procesów destrukcji materiałowej, wobec czego należy je traktować w kategoriach nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie zaleceń wynikających z tej tabeli W. [...]została zobowiązana także do: wykonania izolacji fundamentów; naprawy uszkodzonych elementów murowanych i zaprawy ścian fundamentów; naprawy ubytków wypraw tynkarskich ścian; naprawy ubytków tynku kominów; naprawy ubytku tynku balkonów i tarasów; naprawy ubytków uszkodzonych obróbek balkonów i tarasów; naprawy ubytków tynku nadproża i gzymsów; naprawy ścian attyki; naprawy uszkodzonych obróbek blacharskich dachu; naprawy ubytków posadzki w piwnicach; naprawy ubytków opaski.
W ocenie [...]WINB ujęty w sentencji zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ww. budynku mieszkalnego został określony prawidłowo i zgodnie z zaleceniami wynikającymi ze znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej.
Organ wskazał także, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie wymaga wniosku strony. Uzyskawszy informację o nieodpowiednim stanie obiektu budowlanego, organ powinien, niezależnie od tego, czy informacja pochodzi od strony, czy od innej osoby, podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do działania organu w oparciu o przepisy ustawy. Mając powyższe na względzie wskazał, że organ powiatowy orzekając w niniejszej sprawie nie był związany zakresem przedmiotowym wynikającym z podania W. [...]dotyczącym jedynie kwestii zarysowań ścian nośnych budynku powstałych w związku z budową [...] linii [...], a zatem nie musiał ograniczać się wyłącznie do zajęcia stanowiska w tym aspekcie. Postępowanie administracyjne w niniejszym przypadku zostało wszczęte z urzędu, w którym zadaniem organu powiatowego było dokonanie kompleksowej i wszechstronnej oceny stanu technicznego całego budynku mieszkalnego, a nie tylko jego fragmentu w postaci ściany nośnej, na której powstały zarysowania.
Z powyższych względów wszelkie zarzuty strony skarżącej odnoszące do nałożonych decyzją nr [...]obowiązków, za wyjątkiem punktu odnoszącego się do zarysowań ścian nośnych obiektu, organ uznał za bezzasadne.
Jednocześnie organ wskazał, że na uwzględnienie zasługuje argumentacja strony skarżącej odnosząca się do kwestii zbyt krótkiego terminu wyznaczonego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji do wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku. Z uwagi na znaczny zakres prac naprawczych, jakie należy wykonać w celu usunięcia nieprawidłowości oraz na wynikające z ww. opracowania technicznego wskazanie odnośnie niewystępowania stanu zagrożenia utraty nośności i/lub stateczności jakiegokolwiek elementu ustroju nośnego budynku, organ odwoławczy uznał za stosowne przedłużyć termin wykonania obowiązku z 8 miesięcy do 18 miesięcy.
Z powyższych względów organ podjął w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł, iż roboty budowlane określone w sentencji zaskarżonej decyzji należy wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję PINB [...] nr [...]w mocy.
Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła W. [...]w [...]. W uzasadnieniu skargi W. wskazała, że zgodnie z ekspertyzą złożoną w sprawie, ocena tego stanu jest dostateczna. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa Budowlanego, nakaz usunięcia nieprawidłowości dotyczy obiektów budowlanych w nieodpowiednim stanie technicznym, a nie w stanie dostatecznym, tak więc w wyniku postępowania nie wystąpiły przesłanki określone w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Należy również nadmienić, że pomimo obaw wskazanych w piśmie W. z dnia [...]lutego 2012 r. oraz przyczyn wszczęcia postępowania przez PINB w trybie art. 10 ust. 2 k.p.a., a związanych z wystąpieniem ryzyka wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, wyniki Ekspertyzy wykazały, że takie zagrożenie nie występuje.
Ponadto wśród wymienionych w decyzji nieprawidłowości do usunięcia występuje nakaz wykonania izolacji fundamentów, a więc przeprowadzenia prac budowlanych mających na celu wprowadzenie do budynku elementów, które nigdy w nim nie występowały. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 (II OSK 916/10, LEX nr 992666), który mówi, że Przepis art. 66 p.b. nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, należy uznać wskazany w decyzji zakres robót budowlanych za bezpodstawny.
Reasumując, decyzja nr - [...] wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a także utrzymująca większość jej postanowień decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...].12.2012 jest całkowicie niesłuszna i przez niewłaściwe zastosowanie przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego.
W związku z powyższym W. wniosła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]wyrażonego decyzją Nr [...]w całości.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola [...]sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.
Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a.).
Analizując skargę, w zakresie tak określonej kognicji, Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Poddaną kontroli Sądu decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]września 2012 r. nakazującą, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane W. [...]w [...]usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]poprzez wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Stwierdziwszy, więc zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego orzekający w niniejszej sprawie w I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był wydać stosowną decyzję. Ustawodawca nałożył, na organ taki obowiązek, nie pozostawiając jego uznaniu inicjatywy w dążeniu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i brak jego legalnej definicji. Z treści omawianego przepisu wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie więc przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni" stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 1103/99).
W niniejszej sprawie organ nakazał wykonać wskazane w decyzji roboty budowlane na podstawie dokumentu "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]", sporządzonego przez Rzeczoznawców Budowlanych dr inż J. S. i mgr inż. M. P. w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane.
Z ww. oceny wynika, że stan techniczny budynku jest albo średni, albo dostateczny (zadawalający), przy czym skala ocen jaka została przyjęta w ww. dokumencie przedstawia się następująco: dobry, średni, dostateczny (zadawalający), zły, awaryjny. Tym samym przyjęta skala ocen nie wymienia stanu "nieodpowiedniego", który to stanowi podstawę do działań organów administracji ustanowioną w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy rzeczą organu było wskazanie, która ocena ze skali ocen przyjętej przez rzeczoznawców odpowiada w swoim znaczeniu słowu "nieodpowiedni". "Nieodpowiedni" zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod red. prof. Stanisława Dubisza (Wydawnictwa Naukowe PWN 2003) to tyle samo co nienadający się do czegoś, nieodpowiadający wymaganiom, niewłaściwy, niestosowny. Natomiast "dostateczny" to wystarczający, zadowalający.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w ww. opracowaniu stan techniczny budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]oceniono jako dostateczny, to jednak w tabeli [...] przedstawiono, w jakim zakresie poszczególne elementy tego budynku wymagają prac naprawczych. Wymienione w tej tabeli uszkodzenia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku wynikają z postępującego procesu starzenia się obiektu i aktywnych procesów destrukcji materiałowej, wobec czego, organ przyjął, że oceny określone jako "dostateczne" z uwagi na zakres prac naprawczych, należy traktować w kategoriach nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jednakże uwadze organu umknęło, że nie wszystkie oceny z tabeli rzeczoznawców, która stanowiła podstawę wydania decyzji, to oceny dostateczne. Organ w treści decyzji wskazał także, że ocena określona jako średnia, również w swojej treści odpowiada znaczeniu słowa "nieodpowiedni".
W treści decyzji jednak zabrakło uzasadnienia tej tezy. O ile zgodzić by się można, że oceny przedstawione w opracowaniu jako dostateczne odpowiadają w swojej treści znaczeniu wyrazu "nieodpowiedni" wskazanemu w treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, to jednak skoro w ocenie stanu technicznego budynku zawarto też oceny średnie dla fundamentów (wykonanie izolacji) i dla nadproży i gzymsów (naprawa ubytków), to ocena takiej kwalifikacji, która zdaniem organu odpowiada znaczeniu słowa "nieopdowiedni" wymagała uzasadnienia organu. Brak jest w sprawie takiej oceny wraz ze szczegółowym uzasadnieniem.
Tym samym organ nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie ustalony stan techniczny obiektu uzasadnia nałożenie wszystkich wskazanych w decyzji obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. W sprawie brak jest uzasadnienia ocen elementów budynku, które rzeczoznawcy uznali za średnie, a organ za równoznaczne z nieodpowiednimi. W konsekwencji, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całości zebranego materiału należy wydać decyzję kończącą sprawę co do istoty. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia w istocie nie wyjaśniają w całości stanowiska organu. Ustalenie, że stan techniczny obiektu budowlanego jest nieprawidłowy wymagało wyjaśnienia, czy stwierdzone nieprawidłowości w istocie odpowiadają sytuacji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uzasadniającej interwencję organu w przewidzianym tym przepisem trybie. Tymczasem, z zebranego w aktach sprawy materiału okoliczność ta jednoznacznie nie wynika.
Jednocześnie Sąd podzielił argumentację W. zawartą w skardze, że wśród wymienionych w decyzji nieprawidłowości do usunięcia występuje także nakaz wykonania izolacji fundamentów, a więc przeprowadzenia prac budowlanych mających na celu wprowadzenie do budynku elementów, które nigdy w nim nie występowały. Jest to niezgodne z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, który służy do usunięcia złego stanu technicznego, mającego charakter wtórny, tzn. będącego następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, a nie do nałożenia dodatkowych obowiązków w celu – wprawdzie - poprawy technicznej budynku, ale jednak wprowadzających do budynku elementów, które nigdy w nim nie występowały.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.