Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) po rozpoznaniu odwołania firmy S. Sp.z o.o. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...]września 2012r.,znak: [...] nakazującej:
- 1. wycofać z obrotu na terytorium RP znajdujący się w obrocie produktu pn. "[...]" zawierający w swoim składzie ekstrakt z miłorzębu dwuklapowego ([...]) i
- 2. zaprzestać dalszego wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktu pn. "[...]" oraz wniosku ww. spółki o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie produktu [...] wyciąg z liści [...]), orzekł o umorzeniu postępownaia odwoławczego.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 29 sierpnia 2012 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dokonali kontroli sanitarnej w siedzibie firmy S. Sp.zo.o. przy ul. [...] w W., w związku z zarządzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego monitoringiem suplementów diety znajdujących się w obrocie na terytorium krjau, zawierających w swoim składzie ekstrakt z [...] ([...]), a także w związku z prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowaniem wyjaśniającym w zakresie kwalifikacji i bezpieczeństwa produktu pn. "[...]". Podczas tej kontroli ustalono, że w sprzedaży na terenie Polski znajduje się produkt pn. "[...]" oznakowany jako suplement diety. Ustalono ponadto, że Spółka w dniu 12 września 2005r złożyła w Głównym Inspektoracie Sanitarnym powiadomienie o wprowadzeniu po raz pierwszy powyższego preparatu na teren Reczypospolitej Polskiej, natomiast w dniu 10 maja 2012r. powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zmianie zalecanego dziennego spożycia ww. produktu z 1-3 kapsułki na 1 kapsułkę przy zachowaniu tego samego składu jednej kapsułki wynoszącego 90 mg wyciągu z liści [...] (standaryzowany 21,6 mg (24%) [...], 5,4 mg (6%) [...]) oraz 45 mg [...] (sproszkowane nieprzetworzone).
Organ ustalił, że zgodnie z Wykazem Produktów Leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium RP przetwory z [...] znajdują się w składzie produktów leczniczych w ilościach 16,5-80 mg w dawce jednostkowej przy średniej zawartości 10-15% [...]. Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest przeciwny stosowaniu przetworów [...] jako składnika żywności. Związki zawarte w liściach [...] i ich przetworach wykazują wpływ na układ krążenia, działają rozszerzająco na naczynia krwionośne, mają zastosowanie głównie w leczeniu zaburzeń ukrwienia mózgowego oraz w leczeniu schorzeń naczyń obwodowych.
Wobec powyższego w dniu [...]września 2012r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydal decyzję administracyjną znak: [...] nakazującą wycofać z obrotu na terytorium RP znajdujący się w obrocie produkt pn. "[...]" zawierający w swoim składzie ekstrakt z [...] ([...]) oraz zaprzestać jego dalszego wprowadzania do obrotu na terytorium Reczypospolitej Polskiej.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego, w tym m. in. art 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 75 § 1 kpa i 81 kpa, art 9 ustawy z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne oraz naruszenie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wniosła o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji.
Z kolei w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r., S. Sp. z o.o. zwróciła się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o umorzenie postępowania administracyjnego odwoławczego w sprawie produktu "[...]" uznając argument, iż organy Państwowej inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego jak i wojewódzkiego nie są właściwe w sprawie rozstrzygania o kwalifikacji produktów. Jednocześnie strona nie zgodziła się z zarzutami organu I isntancji dotyczącymi nieudokumentowania kwalifikacji produktu.
Wobec powyższego mając na uwadze wniosek strony, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że postępowanie odwoławcze w tym wypadku stało się bezprzedmiotowe, a decyzja administracyjna z dnia [...] września 2012r. stała się “prawomocna".
Powyższa decyzja Państwowowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Sp. z o.o., która zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- 1. brak zastosowania i przez to naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa,
- 2. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wobec stwierdzonej w uzasadnieniu do swojej decyzji niewłaściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiocie kwalifikacji produktu pn. "[...]";
- 3. sprzeczności i brak spójności w uzasadnieniu wskazujące, że organ rozpatrywał merytorycznie sprawę, w której nie był właściwy,
- 4. uchybienie zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 kpa,
- 5. pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji pomimo szeregu zarzutów strony w odniesieniu do tej decyzji, które zostały podniesione w odwołaniu bez roztrzygnięcia o nich.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 kpa stanowią względem siebie odrębne podstawy decyzji o umorzeniu postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2), całkowicie wyłącza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3. Wspólna dla tych podstaw jest natomiast przesłanka umorzenia w postaci bezprzedmiotowości postępowania, z tym że w pierwszym przypadku dotyczy ona postępowania w sprawie, a w drugim - tylko postępowania odwoławczego. Jak wskazała skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji.
W konsekwencji organ pozostawił w mocy decyzję organu I instancji, która, jak sam stwierdził w uzasadnieniu i potwierdził to sentencją swojej decyzji, została wydana w sprawie nienależącej do właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca przedstawiła obszernie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglady przedstawicieli doktryny.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że potraktował pismo strony z dnia 30 listopada 2012 r. jako wniosek o cofnięcie odwołania od decyzji aństwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]września 2012r.,znak: [...], co skutkowało koniecznością umorzenia postępownaia odwołąwczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 1270, zw. dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując skargę przy uwzględnieniu powyższych reguł Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...] została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania w postaci art 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art 8 i 9 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim Sąd całkowicie podzielił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2012r.,znak: [...]. W niniejszej sprawie bowiem nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Wskazuje na to zarówno treść odwołania skarżącej Spółki, jak i treść pisma z dnia 30 listopada 2012 r. Organ bowiem powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść fragmentu pisma. Wprawdzie w ww. piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. Spółka wniosła wprost o umorzenie postępowania odwoławczego, jednakże – jak potwierdza sam organ – jako uzasadnienie tego wniosku podała niewłaściwość organów orzekających w sprawie. Na tej argumentacji, dotyczącej niewłaściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oparte jest zresztą w dużej części odwołanie Spółki, co jednoznacznie wskazuje na intencję procesową strony, którą można sprowadzić do wniosku o eliminację wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na brak właściwości tego organu.
Uwzględnienie takiego wniosku w toku postępowania odwoławczego może prowadzić wyłącznie do zastosowania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w I instancji w całości – jako bezprzedmiotowego ze względu na brak właściwości organu I instancji. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzenie postępowania odwoławczego nie tylko nie powoduje uwzględnienia wniosku strony zawartego w odwołaniu, a dotyczącego eliminacji decyzji organu I instancji, ale powoduje skutek odwrotny. Pozostawia bowiem sporną decyzję w obrocie prawnym bez możliwości jej merytorycznej weryfikacji w toku odwoławczym. Przy uwzględnieniu argumentacji Spółki dotyczącej niewłaściwości organu powodowałoby to pozostawienie w obrocie prawnym jako ostatecznej decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W ocenie Sądu pismo z dnia 30 listopada 2012 r. nie zawiera żądania cofnięcia odwołania Spółki. Żądania takiego nie można wyprowadzić zarówno z dosłownej treści wniosku, jak i treści uzasadnienia pisma. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej, w przypadku ewentualnych wątpliwości co do treści pisma, dysponuje możliwościami weryfikacji właściwego zakresu żądania w drodze odpowiedniego wezwania strony. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania osoby, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 oraz 63 § 2 kpa.
Należy zgodzić się z tezą, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). Obowiązkiem organu jest zatem wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego, przy udzieleniu mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09).
Prowadząc na nowo postępowanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania Spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...]września 2012r.,znak: [...] i – w zależności od ustaleń poczynionych w postępowaniu odwołąwczym, w tym również w zakresie właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej – wydać odpowiednie rozstrzygnięcie w oparciu o art 138 § 1 pkt 1 kpa lub art 138 § 1 pkt 2 kpa.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.