Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...]Spółki Akcyjnej w [...] ("skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "MKiDN") znak: [...]z [...]stycznia 2020 r. wydana w sprawie nałożenia kary pieniężnej z powodu wykonania robót budowlanych w parku wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 31 października 2018 r. [...] Urząd Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...] otrzymał zgłoszenie o prowadzonych robotach ziemnych przy alei grabowej na terenie zabytkowego parku dworskiego w miejscowości - [...], gmina [...]. W tym samym dniu m.in. przedstawiciele [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeprowadzili oględziny miejsca prowadzenia robót, podczas których stwierdzono, że na terenie parku znajduje się wykop ziemny (na długości ok. 40 m) wzdłuż alei grabowej w bliskiej odległości od pni drzew, w obrębie rzutu korony oraz strefy korzeniowej; na całej długości wykopu widoczne są poprzerywane korzenie starodrzewia. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną (v. protokół z oględzin obiektu zabytkowego znak [...]). Ustalono wówczas również, że na ww. terenie prowadzone są roboty ziemne liniowe pod światłowód, którego trasa przebiega bezpośrednio przy zabytkowych drzewach; inwestorem jest skarżąca; prace prowadzone są bez wymaganego zgłoszenia.
Znalazło to odzwierciedlenie w protokole z kontroli ww. nieruchomości przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...](v. odpis protokołu kontroli obiektu budowlanego z 31 października 2018 r.).
Dalej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ("Wojewódzki Konserwator") decyzją nr [...]znak: [...]z [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 43 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; "ustawa o ochronie zabytków"), nakazał [...]S.A. w [...] wstrzymanie ziemnych robót budowlanych na terenie parku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]orzeczeniem z [...] stycznia 1960 r. w miejscowości [...], gmina [...], "podczas inwestycji: budowa linii światłowodowej z przyłączami".
Wykonanie robót ziemnych związanych z budową światłowodu na terenie zabytkowego parku w [...] potwierdziły oględziny przeprowadzone przez przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] – Delegatura w [...] 5 listopada 2018 r. W protokole z tej kontroli wskazano m.in. na to, że dalsze prace na terenie parku możliwe będą tylko i wyłącznie przy zastosowaniu innej technologii w sposób nieingerujący w system korzeniowy drzew po wcześniejszym uzgodnieniu projektu i uzyskaniu pozwolenia.
Decyzją nr [...] z [...]listopada 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nałożył na [...]S.A. w [...] obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie ww. wstrzymanych robót budowlanych.
Natomiast pismem z 29 listopada 2018 r. organ ten zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu wykonania robót związanych z budową linii światłowodowej wraz z przyłączami w zabytkowym parku położonym w miejscowości [...], gmina [...], bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W dniu 9 stycznia 2019 r. przedstawiciele ww. organu ponownie przeprowadzili oględziny parku w [...] i wykonanych tam prac (jak wskazano w protokole) budowlanych, polegających na budowie kanalizacji przyłączy telekomunikacyjnych z ułożeniem kabli światłowodowych.
W dniu [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Konserwator wydał zaś decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł z powodu wykonania robót budowlanych związanych z budową linii światłowodowej z przyłączami w parku wpisanym do rejestru zabytków, położonym w miejscowości [...], gmina [...], bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a.") oraz art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i 11 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podnosząc powyższe wskazała m.in. na to, że: zarówno organ I instancji, jak i inne organy administracji publicznej miały możliwość poinformowania jej przed rozpoczęciem inwestycji o znajdowaniu się terenu objętego inwestycją w rejestrze zabytków; światłowód zlokalizowano i wykonano zgodnie z decyzją Zarządu Powiatu [...] nr [...] z [...] października 2018 r.; zabytek nie jest w żaden sposób oznaczony na zewnątrz; skarżąca realizowała inwestycję w ramach projektu w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa i nie jest jedynym podmiotem uzyskującym korzyść z inwestycji; brak jest negatywnych dla zabytku skutków naruszenia; waga naruszenia jest znikoma – skarżąca zaprzestała naruszania prawa.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...]stycznia 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga powadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Natomiast zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 -5 bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 ww. ustawy).
Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., który zawiera m.in. art. 189d k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną bierze pod uwagę:
- 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
- 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
- 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
- 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
- 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
- 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
- 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
I dalej, Minister stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że to inwestor - [...]S.A. w [...] w związku z budową światłowodu wykonała roboty budowlane w postaci wykopu ziemnego pod budowę linii światłowodowej z przyłączami, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Roboty zostały wykonane w zabytkowym XVIII - wiecznym parku dworskim, posiadającym regularne założenie barokowe, który został następnie rozbudowany w części krajobrazowej. W parku tym znajduje się liczny starodrzew, zachowane akweny oraz rzeźba terenu, które stanowią o jego wysokich walorach krajobrazowych i historycznych.
Część wykopu pod inwestycję została przeprowadzona w odległości mniejszej niż 2 m od pni drzew, a część wykopu w odległości większej niż 2 m, jednak w obrębie korony. Ponadto wykonano przecisk w sąsiedztwie drzewa iglastego o dużym obwodzie pnia wyróżniającym się wśród pozostałego starodrzewia.
Minister zauważył w tym miejscu, że organ I instancji stwierdził, iż wykonanie bez pozwolenia ww. wykopów może mieć znaczący wpływ na pogorszenie się stanu zdrowotnego drzew. Zaistniałe uszkodzenia korzeni mogą skutkować nagłym lub postępującym obumarciem drzew, zachwianiem ich statyki a tym samym możliwością całkowitego ich wywrócenia się, tj. w konsekwencji utratą starodrzewia będącego elementem zabytkowego parku. Organ wskazał także, że odporność drzew na uszkodzenia mechaniczne uzależniona jest m.in. od ich wieku. Reakcje drzew na takie uszkodzenia mogą być natychmiastowe lub odsunięte w czasie nawet o kilkanaście lub kilkadziesiąt lat. Drzewa w pobliżu których prowadzono roboty ziemne stanowią starodrzew i są bardziej wrażliwe na uszkodzenia, a ich szanse na przeżycie są znacznie mniejsze. Przedstawione wyżej skutki niewątpliwie (jak zaznaczył Minister) stanowią zagrożenie nie tylko dla bardzo starych drzew, co w konsekwencji może prowadzić do obumarcia zabytkowego drzewostanu lub jego zniszczenia podczas niesprzyjających warunków atmosferycznych.
Dodatkowo Minister zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca ewidencji parku w [...] opracowana w 1977/78 r. wraz z częścią graficzną zawierającą naniesione granice obszaru zabytkowego parku w [...] oraz rozmieszczenie na tym terenie poszczególnych drzew oznaczonych numerami (karty nr 32-51 i 64). Wskazał też, że organ I instancji sporządził także szkic orientacyjny obecnego terenu zabytkowego parku z naniesionym przebiegiem wykopu ziemnego oznaczonego czerwoną linią (karta nr 65). Z porównania powyższej dokumentacji graficznej wynika, że wykop został przeprowadzony w bliskiej odległości od drzew oznaczonych w ewidencji parku z 1977/78 r. oraz na załączniku graficznym, numerami: 105 (świerk pospolity o średnicy pnia 60-105 cm i obwodzie korony 10-20 m), 110 (platan o obwodzie pnia 360 cm i obwodzie korony 18 m - uznany za pomnik przyrody, z adnotacją jedyny egzemplarz) i nr 122 (kasztanowiec biały o obwodzie pnia 330 cm i obwodzie korony 14 m).
W związku z powyższym Minister uznał, że uszkodzenie sytemu korzeniowego starych drzew, które nastąpiło na skutek wykonania robót ziemnych, uzasadnia nałożenie na [...]S.A. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.
Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a. wskazał, że ukarana Spółka dokonała uszkodzenia sytemu korzeniowego starodrzewia wchodzącego w skład zabytkowego parku dworskiego w [...] pochodzącego z XVIII wieku. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. Ze względu na powyższe zachodzi przesłanka dotycząca ochrony ważnego interesu publicznego w postaci ochrony cennego zabytku, określona w art. 189d pkt 1 k.p.a. W omawianym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostaje fakt braku uprzedniego ukarania za takie samo zachowanie (art. 189d pkt 3 k.p.a.). Minister, oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaranych dostrzegł, że niewątpliwie należy do nich zaliczyć koszty sporządzenia dokumentacji projektowej wymaganej jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które jest wymagane przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków - Dz. U. z 2018 r., poz. 1609).
W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...]stycznia 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które powinny mieć wpływ na wymiar kary, w sposób wyczerpujący i poprzedzony dokładną analizą i oceną materiału dowodowego, a w konsekwencji: nieuzasadnione pominięcie okoliczności wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, iż zarówno organ I instancji, jak i inne organy administracji miały możliwość poinformowania skarżącej przed rozpoczęciem realizacji inwestycji o znajdowaniu się terenu objętego inwestycją w rejestrze zabytków, jednak tego nie uczyniły, a nadto światłowód został zlokalizowany i wykonany zgodnie z decyzją Zarządu Powiatu [...] nr [...] z [...] paździenika 2018 r., nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że zabytek, o którym mowa w niniejszej sprawie nie jest w żaden sposób oznaczony na zewnątrz, w widoczny sposób, jako wpisany do rejestru zabytków, a także pominięcie okoliczności, iż skarżąca realizowała inwestycję w ramach projektu w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa i nie jest jedynym podmiotem uzyskującym korzyść z inwestycji, a także bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia ponownych oględzin zabytkowego parku i przyjęcie, że istnieje ryzyko, że w wyniku przeprowadzonych prac uszkodzone zostały systemy korzeniowe drzew objętych ochroną, pogorszy się ich stan fitosanitarny, drzewa obumrą lub wywrócą się, podczas gdy brak dowodów potwierdzających istnienie takiego realnego zagrożenia, jak również nieuwzględnienie faktu, iż na dzień wydania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji, brak było negatywnych dla zabytku skutków naruszenia, a także nieuzasadnione pominięcie okoliczności, iż dla inwestycji, przed jej realizacją, został przygotowany kompletny projekt budowlany i bezzasadne uznanie, że skarżąca uzyskała korzyść polegającą na braku konieczności sporządzenia powyższego projektu;
- - art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieuzasadnione nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, a w konsekwencji nieuzasadnione pominięcie okoliczności wynikających z zawnioskowanych dowodów, które powinny zostać uwzględnione podczas ustalania wymiaru kary, iż organ I instancji został zawiadomiony o zamiarze przeprowadzenia narady koordynacyjnej dotyczącej projektu kanalizacji kablowej telekomunikacyjnej z przyłączami m.in. na terenie parku, lecz nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie na piśmie, a żaden jego przedstawiciel nie wziął udziału w naradzie, co skutkowało brakiem przekazania inwestorowi informacji o projektowaniu inwestycji na terenie zabytku, a nadto pominięcie okoliczności, iż skarżąca realizowała inwestycję w ramach projektu w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa i nie jest jedynym podmiotem uzyskującym korzyść z inwestycji;
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa;
- - art 189d k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nienależyte uwzględnienie podczas oceny wymiaru kary pieniężnej wymierzonej spółce wagi i okoliczności naruszenia prawa, polegające na uwzględnieniu potencjalnych, a nie rzeczywistych skutków naruszenia (rzekomego ryzyka związanego z uszkodzeniem obiektów objętych ochroną konserwatorską), oraz pominięcie faktu, iż w rzeczywistości (zarówno w momencie wydawania decyzji przez organ I, jak i II instancji) nie wystąpiły negatywne skutki naruszenia, a także nienależyte uwzględnienie okoliczności naruszenia prawa polegające na pominięciu faktu, iż to organ I instancji, a także inne organy wskazane w uzasadnieniu odwołania, mając wiedzę o zamiarze realizowania inwestycji przez skarżącą, nie poinformowały jej o fakcie, iż projektowana inwestycja przebiegać będzie przez zabytek, a zabytek nie był oznaczony w widoczny sposób jako wpisany do rejestru zabytków, a także poprzez nienależyte uwzględnienie rozmiaru korzyści dla skarżącej z naruszenia prawa, jak również poprzez nienależyte uwzględnienie okoliczności przemawiających za obniżeniem wysokości kary, w braku okoliczności przemawiających za podwyższeniem jej wysokości;
- - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej przez organ II instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości realizacji jej uprawnień związanych z postępowaniem dowodowym, w szczególności możliwości zweryfikowania, jakie dowody znalazły się w aktach sprawy oraz czy przeprowadzone zostały dowody zawnioskowane przez skarżącą;
- - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając zaskarżane rozstrzygnięcie, a także poprzez nieodniesienie się do zarzutów i argumentacji zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o braku rozważenia przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy i argumentacji przedstawionej przez skarżącą w odwołaniu.
Podnosząc powyższe skarżąca:
- - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Starosty [...] o nadesłanie protokołu nr [...]z posiedzenia narady koordynacyjnej z 28 sierpia 2018 r. z załącznikami, a także zawiadomienia o powyższym posiedzeniu skierowanego do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia przez ten organ, a następnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedmiotowych dokumentów, na okoliczność przeprowadzenia narady koordynacyjnej dotyczącej projektu kanalizacji kablowej telekomunikacyjnej z przyłączami na działkach w [...], gm. [...], na których znajduje się park, zawiadomienia organu I instancji o zamiarze przeprowadzenia tej narady oraz na okoliczność braku udziału przedstawiciela organu I instancji w naradzie, podmiotów, które brały udział w naradzie, a także braku przekazania inwestorowi w czasie narady informacji o projektowaniu inwestycji na terenie zabytku;
- - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego w niniejszej sprawie - załącznik nr 2 do odwołania (w aktach sprawy), na okoliczność realizowania przez spółkę robót zakwestionowanych w niniejszej sprawie w ramach projektu "Zapewnienie dostępu do szerokopasmowego internetu w technologii światłowodowej na obszarze północnej [...]", nr projektu: [...], nr obszaru [...];
- - na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora z [...] lutego 2019 r.;
- - a na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o przyznanie na jej rzecz zwrotu od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca dość dokładnie rozwinęła podniesione zarzuty, akcentując brak wiedzy o położeniu inwestycji na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków, a także brak ujawnienia negatywnych skutków popełnionego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o znaku [...]z [...]stycznia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora nr [...] z [...] lutego 2019 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł z powodu wykonania robót budowlanych - związanych z budową linii światłowodowej - w parku wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], w [...], gm. [...], pow. [...], bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Postępowanie zakończone tą decyzją wywołane zostało ustaleniem, że skarżąca przystąpiła do realizacji inwestycji na terenie ww. zabytku z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Budując linię światłowodową z przyłączami wykonała wykop ziemny wzdłuż alei grabowej w bliskiej odległości od pni drzew, w obrębie rzutu korony i strefy korzeniowej. W wyniku tych prac doszło do poprzecinania korzeni starodrzewia. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach, protokołach oględzin i załączonej do nich dokumentacji zdjęciowej. Nie budzi wątpliwości w sprawie ani fakt wykonania ww. prac i ich zakres, ani to, że miały one miejsce na terenie zabytkowego parku dworskiego z XVIII wieku, chronionego prawnie od [...] stycznia 1960 r., ani także to, że na prowadzenie prac na tym zabytkowym terenie skarżąca nie uzyskała wymaganego zezwolenia konserwatorskiego.
Te też okoliczności obligowały Wojewódzkiego Konserwatora do uruchomienia postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej.
Jak stanowi bowiem art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. W myśl ust. 5 art. 107d ww. ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Jak stanowi natomiast art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, roboty budowlane to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Zatem, zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – stan na datę kontroli zabytkowego parku) przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
W tym przypadku postępowanie dotyczy budowy na terenie zabytkowego parku przyłączy telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej (czyli obiektu budowlanego - budowli - obiektu liniowego, v. art. 3 pkt 1, pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane i załączona do akt dokumentacja projektowa), a wobec tego inwestycja ta wymagała pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do przytoczonego powyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Brak tej zgody, jak i przystąpienie do robót ziemnych w ramach wskazanej inwestycji jest bezsporny, a skoro tak, to Wojewódzki Konserwator zobligowany był do zastosowania ww. art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wobec treści skargi i stanowiska skarżącej konsekwentnie prezentowanego w sprawie, Sąd zaznacza przy tym, że dla zastosowania art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie mają żadnego znaczenia okoliczności, które doprowadziły do "naruszenia". Brak wiedzy inwestora o prowadzeniu robót na terenie zabytkowego parku nie mógł więc wpłynąć na odstąpienie od wszczęcia postępowania w ww. trybie. Okoliczności towarzyszące "naruszeniu" (jak i te, które do tego doprowadziły) mogą co najwyżej wpłynąć na wymiar kary, ale nie na konieczność wydania decyzji w tym przedmiocie.
Dlatego też Sąd uznał, że orzekając w sprawie organy prawidłowo na podstawie kompletnego materiału dowodowego ustaliły spełnienie przesłanki z cyt. powyżej art. 107d ust.
- 1. Słusznie w efekcie uznały, że zobligowane są do jego zastosowania.
Nadto, orzekając o karze wzięły pod uwagę, że zgodnie z art. 107g ustawy o ochronie zabytków do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając to odesłanie prawidłowo zastosowały art. 189d k.p.a., wymierzając w konsekwencji karę w wysokości 20 000 zł.
Sąd wyjaśnia przy tym, że przepisy działu IVa k.p.a. (art. 189a – art. 189k) dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. Biorąc pod uwagę art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. (tym samym, że przesłanka wymiaru kary objętej postępowaniem uregulowana jest w ustawie o ochronie zabytków i w tym zakresie wskazanego działu nie stosuje się), prawidłowo w kontrolowanej sprawie przyjęto, że zasadnicze znaczenie w tym przypadku będzie miał właśnie ww. art. 189d k.p.a., regulujący dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, tj. te mogące wpłynąć na jej wysokość (ale nie na zasadność jej zastosowania/nałożenia). Mógł on znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozostawia organowi swobodę w zakresie wysokości kary pieniężnej, określając wyłącznie jej dolną i górną wysokość (przepis ten nie przewiduje więc, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie).
Tym samym na podstawie art. 189d k.p.a. organy konserwatorskie wymierzając karę obowiązane były wziąć pod uwagę m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia (pkt 1); stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4). To też, jak wynika z akt, doprowadziło te organy do oceny, że kara w wysokości 20 000 zł (za czyn zagrożony karą do 500 000 zł) w stosunku do skarżącej będzie właściwa. Dokonując takiej oceny i miarkując wysokość kary w pełni zasadnie przyjęto, że waga i okoliczności naruszenia są istotne. W wyniku działań skarżącej mogło bowiem dojść do uszkodzenia systemu korzeniowego starodrzewia wchodzącego w skład zabytkowego parku dworskiego w [...], pochodzącego z XVIII wieku.
Minister w uzasadnieniu decyzji wykazał przy tym, że roboty podjęte przez skarżącą z naruszeniem prawa mogły uszkodzić drzewa o wysokiej wartości dla chronionego zabytku. Wykopy przeprowadzono m.in. w bliskiej odległości platanu o obwodzie pnia 360 cm i obwodzie korony 18 m, uznanego za pomnik przyrody z adnotacją jedyny egzemplarz. Wskazane wykopy przeprowadzono również w bliskiej odległości kasztanowca białego o obwodzie pnia 330 cm i obwodzie korony wynoszącym 14 m. To też musiało stanowić podstawę dla wymierzenia kary w "wyższej" kwocie. W tych okolicznościach, kwota 20 000 zł w porównaniu z wartością ww. starodrzewia, czy inaczej: konsekwencjami naruszenia prawa przez skarżącą (w istocie o charakterze nieodwracalnym – w przypadku utraty starodrzewia w zabytkowym parku na skutek uszkodzenia systemu korzeniowego w wyniku wykonanych robót ziemnych), nie jest zdaniem Sądu surowa.
Sąd zaznacza jednocześnie, że ustalając karę w niniejszej sprawie organy uwzględniły eksponowane przez skarżącą okoliczności, mające wskazywać na jej nieświadome działanie. Z uwagi jednak na wagę i skutki popełnionego naruszenia, za zasadne uznały wymierzenie kary w ww. wysokości, a Sąd nie znajduje podstaw do podważenia tak dokonanej oceny. Zgadza się jednocześnie z Ministrem, że w tym przypadku decydująca była przesłanka dotycząca ochrony ważnego interesu publicznego w postaci ochrony cennego zabytku, określona w art. 189d pkt 1 k.p.a. Stąd też powoływanie się skarżącej na nieświadome działanie, niepoinformowanie jej przez "różne" organy administracji publicznej o przebiegu inwestycji przez zabytek, nieoznaczenie zabytku, nie mogło wywołać zamierzonego skutku i "zdecydowanie" zmniejszyć wymiar kary. Dodać jedynie w tym kontekście można, że za inwestycję odpowiada inwestor, tj. za każdy jej etap; dotyczy to więc także jej przygotowania poprzez uzyskanie wszystkich wymaganych pozwoleń, a realizacja inwestycji w części ze środków Unii Europejskiej nie jest wyjątkiem.
Sąd nie podziela więc zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 189d k.p.a.
Stwierdza także, że niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczności sprawy, z przyczyn właściwie już przedstawionych, nie uzasadniały bowiem odstąpienia od wymierzenia kary.
Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Odstąpienie od wymierzenia kary w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby mieć miejsce tylko na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Niemniej jednak Sąd w pełni zgadza się z oceną organów konserwatorskich co do wagi naruszenia prawa; przystąpienie do robót budowlanych bez wymaganej zgody organu konserwatorskiego mogło bowiem w tym przypadku skutkować trwałym uszkodzeniem starodrzewia zabytkowego parku. Waga naruszenia prawa nie jest więc znikoma, a ukaranie skarżącej dość dotkliwą kwotą finansową ma działać również prewencyjnie.
Z tych przyczyn, uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd nie podzielił argumentacji skargi i sformułowanych w niej zarzutów, i zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. W ocenie Sądu została ona poprzedzona właściwą oceną, uwzględniającą wszystkie te okoliczności, które miały wpływ na wymierzenie kary i ustalenie jej wysokości, w tym także te - ważne w postępowaniu dla skarżącej (v. uzasadnienia wydanych decyzji, w tym organu I instancji); spełnia ona przy tym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Dlatego też zdaniem Sądu zarzuty procesowe skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze Sąd zauważa, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentu, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
W konsekwencji Sąd dostrzega, że wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczą dokumentów nie załączonych do skargi, ale – w części znajdujących się w aktach administracyjnych, v. zawarty w dokumentacji projektowej protokół z posiedzenia narady koordynacyjnej z 28 sierpnia 2018 r. oraz załącznik nr 2 do odwołania. Z tej przyczyny wnioski te nie zostały uwzględnione. Niemniej jednak Sąd wyjaśnia, że orzekając w sprawie miał na uwadze całość zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów, w tym także ww. ważne dla skarżącej dokumenty.
W tej sytuacji, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.