Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. i T. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...].
Tą ostatnią organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu: m. in. w zakresie odprowadzania wód opadowych z ww. budynku), na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] [...] z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, nałożył na właściciela budynku A. K. i T. K. obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, iż w dniu [...] września 2011 r. do tut.
Inspektoratu wpłynęło pismo M. K. i M. M. właścicieli posesji po stronie północnej działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], informujące o sztucznym spuszczaniu wód opadowych na ich działki z ww. nieruchomości przy ul. [...]. Podczas kontroli na nieruchomości mającej miejsce w dniu [...] października 2011 r. ustalono, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały zrealizowane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wody opadowe z budynków odprowadzane są bezpośrednio na teren, bez pośrednictwa dołów chłonnych, czy zbiorników retencyjnych. Działka nie jest wyposażona w kanalizację deszczową. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. T. K. zeznał, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy na ww. działce o nr ewid. [...] były wykonywane roboty związane z izolacją fundamentów (jej podwyższeniem), wymianą gruntu z gliniastego na grunt bardziej przepuszczający wodę i podniesieniem terenu gruntem nieprzepuszczającym wody (tzw. rabaty na wysokości ok. 10-15 cm po stronie wschodniej wzdłuż granicy i po stronie północnej w odległości ok. 30 cm od granicy).
W efekcie tych robót doszło do zmiany naturalnego spływu wód. Wykonane roboty po zawiadomieniu o zakończeniu budowy stanowią samowolę. Nałożone w sentencji decyzji roboty mają na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z przepisami. Organ przywołał przy tym § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, A. K. i T. K. wnosząc odwołanie, przy czym odwołanie to podpisane zostało jedynie przez skarżącego.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. K. i M. M. oraz (jak wskazał) A. B. w sprawie realizacji budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku), na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż sprawa nie dotyczy przedmiotu pozostającego w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Kwestie odprowadzania wód reguluje ustawa Prawo wodne i w tym zakresie właściwy jest stosowny organ samorządu gminnego.
Decyzja ta na skutek skargi M. M. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję kontrolowaną z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy zmiana stosunków wodnych nie jest efektem przeprowadzenia prac polegających na utwardzeniu terenu, i nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego.
Orzekając ponownie w sprawie, po wskazanym wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (będącą przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie), działając z odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości po zawiadomieniu o zakończeniu budowy były realizowane prace związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu i podniesieniem terenu, w wyniku których doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, które są kierowane na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ podał przy tym, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2, wykonywanie tego rodzaju robót wymaga dokonania zgłoszenia.
Inwestor tego obowiązku nie zachował, stąd też uprawnione jest zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Dalej, organ wskazał na to, iż M. M. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. dołączył opinię z kwietnia 2013 r. w zakresie zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich sporządzoną przez dr inż. W. R., rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracynych. Z opinii tej wynika, że na działce o nr ewid. [...] stwierdzono 20-centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, która to warstwa została nasypana bezpośrednio na powierzchnię terenu. Autor opinii wskazuje (jak wskazał organ), iż świadczyć to może o tym, że żadna wymiana gruntu nie miała miejsca (tak, jak to wskazywał T. K.). Niemniej nastąpiło utwardzenie i podwyższenie terenu działki, a to miało wpływ na niekorzystną gospodarkę wodną sąsiednich nieruchomości. Dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Usunięcie warstwy nawiezionego gruntu uniemożliwi bowiem nienaturalny spływ wody na działki północne i zachodnie.
W skardze na tę decyzję organu wojewódzkiego, A.K. i T.K. wnieśli o jej uchylenie, podtrzymanie decyzji tego organu nr [...] i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż żadne utwardzanie powierzchni terenu działki nie miało miejsca, a po wymianie gruntu została jedynie posiana trawa. Dlatego stanowisko organu w niniejszej sprawie jest niezrozumiałe.
Wskazali nadto na toczące się równolegle postępowanie wszczęte przez Burmistrza [...] na wniosek M. K. i M. M. w sprawie "o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce ul. [...] (...)". W celu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, organ powołał dr inż. W. R. do przygotowania opinii w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie działki o nr ewid. [...], obr. [...]. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na treść tej opinii ale w sposób wyrywkowy, nie biorąc pod uwagę dokumentu tego jako całości, zawartych w nim analiz a przede wszystkim wniosków końcowych. Wskazany rzeczoznawca nie stwierdził zaś znacznych różnic rzędnych terenów, które mogłyby mieć wpływ na spływ wód opadowych na działki sąsiednie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po zapoznaniu się z treścią ww. skargi, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 352/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił bowiem ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r., a wskazany wyrok Sądu jest prawomocny od dnia 31 października 2014 r.
W konsekwencji, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji zaskarżonej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. uczestnik postępowania – M. M. przedstawił swoje stanowisko i wskazał, iż zaskarżona decyzja jest "kompromisowa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Okoliczności w niej podniesione wskazują bowiem na to, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło (jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji) zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z zagospodarowaniem terenu i odprowadzaniem wód opadowych z ww. budynku, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Przy czym, organy orzekające w sprawie nie tyle zajmowały się ww. inwestycją, co ewentualnymi robotami mającymi miejsce na wskazanej nieruchomości po zawiadomieniu o zakończeniu jej budowy, w wyniku których to mogło dojść do zmiany stosunków wodnych na gruncie i przekierowaniu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. W obu decyzjach wydanych w sprawie wskazano na roboty budowlane związane z izolacją fundamentów, wymianą gruntu i podniesieniem terenu gruntu poprzez wykonanie tzw. rabat o wysokości ok 10-15 cm po stronie wschodniej wzdłuż granicy i po stronie północnej w odległości ok. 30 cm od granicy.
Prace te zostały przez organ I instancji uznane za roboty budowlane związane z zagospodarowaniem terenu, wykonane w warunkach samowoli budowlanej, jednocześnie naruszające § 29 warunków technicznych, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. powyższe w istocie powtórzył, pomimo tego, że we wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (zapadłej w sprawie) przyjął, iż prace polegające wyłącznie na wymianie gruntu nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Ta decyzja wprawdzie nie ostała się w obrocie prawnym, niemniej w wyroku ją kwestionującym z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 (wiążącym w sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a.), Sąd nie tyle zakwestionował powyższe, co wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce jedynie prace polegające na wymianie gruntu, czy może – na utwardzeniu terenu, które to w przeciwieństwie do tych pierwszych podlegają reglamentacji Prawa budowlanego.
Choć organ odwoławczy był związany wytycznymi wynikającymi z przywołanego wyroku, a tym samym miał obowiązek uzupełnić postępowanie (a więc: wyjaśnić jakie prace miały miejsce na nieruchomości już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a w konsekwencji – ocenić również, czy zasadne jest kontynuowanie postępowania i wydanie decyzji merytorycznej, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa), to jednak nie zastosował się do wskazań Sądu. Nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń w ww. zakresie. Rozstrzygnięcie zaś oparł wyłącznie na treści opinii z kwietnia 2013 r., dotyczącej "(...) zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich", sporządzonej przez dr inż. W.R. - rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, na zamówienie gminy [...]. Przy czym, wnioski zawarte w tej opinii zostały potraktowane przez organ wojewódzki w sposób na tyle wybiórczy, iż doprowadziły w efekcie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.
Rozwijając powyższe dostrzec należy, iż zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego nakładającą na właściciela budynku A. K. i T.K. obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Dodać trzeba, iż za roboty budowlane -uzasadniające wydanie w I instancji decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego o wskazanej treści- uznano nasypanie bezpośrednio na powierzchnię terenu piasku sypkiego i kamieni, przez co (jak przyjęto) nastąpiło utwardzenie i podwyższenie terenu działki, mające negatywny wpływ na gospodarkę wodną sąsiednich nieruchomości.
Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o wadliwej ocenie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, w tym art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na dokonanie błędnej kwalifikacji ww. prac, nadto - nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym zwłaszcza w ww. opinii (uznanej przez organ odwoławczy za kluczowy dowód w tym postępowaniu), co do skutków wykonanych prac i konieczności wydania decyzji nakładającej stosowny obowiązek na skarżących.
Wskazana opinia, wykonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nadto – na zlecenie organu właściwego w sprawach zmiany stosunków wodnych, z uwagi na jej zakres (i poprzedzenie oględzinami nieruchomości oraz wykonanie przez osobę bezstronną, w trybie jak należy przypuszczać art. 84 k.p.a. na użytek innego równolegle prowadzonego postępowania) mogła być uznana za jeden z istotnych dowodów. Niemniej organ czyniąc ustalenia faktyczne z jej uwzględnieniem, obowiązany był dokonać pełnej analizy tego dokumentu. Ta zaś winna doprowadzić organ do stwierdzenia, iż na przedmiotowej nieruchomości o nr ewid. [...] doszło jedynie do nasypania warstwy gruntów przepuszczalnych, którą to czynność nie sposób zaliczyć do robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego.
Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie, wyrażony m. in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 555/13, zgodnie z którym przez utwardzenie gruntu należy rozumieć tego rodzaju prace mające na celu utwardzenie powierzchni terenu, które wiążą się z wykorzystaniem materiałów budowlanych; należy natomiast od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały takie jak płyty betonowe czy kostki brukowe, a które polegają na przykład na wyrównaniu terenu. Co istotne, organ winien dostrzec, że z ww. opinii nie wynika, aby wskazane prace wywołały negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Treść przywołanej opinii wskazuje bowiem na to, iż nasypanie piasku z kamieniami, choć spowodowało podwyższenie terenu o ok. 20 cm, to jednocześnie powiększyło pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki.
Wykonanie zaś rabat wzdłuż ogrodzenia, częściowo zabezpieczyło sąsiednie działki, w tym działkę o nr [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. W konsekwencji w opinii na str. [...] stwierdzono, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych, lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach; nasypanie warstwy piasku z kamieniami należy uznać raczej -jak wskazał rzeczoznawca- za element pozytywny. Podał jednocześnie, że głównym elementem zmiany stosunków wodnych na obszarze prawie całego osiedla jest powstanie znacznych powierzchni utwardzonych na wszystkich działkach, które uprzednio były terenami rolnym. "Spowodowało to zwiększony spływ wody z terenu poszczególnych działek, ponieważ znacznie zmniejszyła się powierzchnia infiltracyjna terenu". We wnioskach końcowych tej opinii zapisano zaś, iż "zakłócenie stosunków wodnych na działce nr ew. [...], spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie". Wskazano nadto na to, że nie ma potrzeby przywracania terenu tej działki do stanu poprzedniego.
Dostrzegając treść tej opinii, Sąd w konsekwencji uznał, iż decyzja kontrolowana jest wadliwa. Ustalenia w niej poczynione nie znajdują bowiem odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co więcej – pozostają w sprzeczności ze stwierdzeniami wynikającymi z ww. dokumentu, opracowanego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Oparte są jednocześnie na wadliwej kwalifikacji prac wykonanych na przedmiotowej w sprawie nieruchomości. Stąd też decyzji tej nie sposób nie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 tej ustawy poprzez brak właściwego postępowania wyjaśniającego, jak również naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu, z uwagi na zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego, choćby o czynności kontrolne pozwalające na bezsporne ustalenie, czy na działce o nr ewid. [...] miały miejsce (po zakończeniu inwestycji budynku) jakiekolwiek prace budowlane, takie jak utwardzenie terenu działki, które to uzasadniałyby interwencję organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.
Popełnione błędy o charakterze procesowym, doprowadziły w efekcie do nieuprawnionego podtrzymania przez organ wojewódzki na etapie II instancji decyzji organu powiatowego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, i uzasadniły uchylenie także decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby stan sprawy uzasadniał nałożenie na skarżących obowiązku w zakresie orzeczonym w decyzji organu powiatowego. Usunięcie warstwy nawiezionego gruntu z działki o nr ewid. [...], który to pozwala na zatrzymanie wód opadowych na tej nieruchomości i zabezpiecza sąsiednie nieruchomości przed ich napływem, należy w takiej sytuacji uznać za zupełnie nieuzasadnione, w tym - wręcz niezgodne z treścią ww. § 29 warunków technicznych. Skutkować bowiem wręcz może zalewaniem nieruchomości sąsiednich.
Podsumowując, Sąd uznał, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, z przyczyn powyżej przedstawionych.
Jednocześnie Sąd dostrzega, iż nadal na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich może istnieć problem związany ze sposobem odprowadzania wód opadowych. Wskazują na to wystąpienia uczestnika postępowania M. M. oraz pośrednio treść opinii z kwietnia 2013 r., w której to autor zauważa, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie, który odznacza się całkowitym brakiem sieci hydrograficznej. W najbliższej okolicy nie ma sztucznych urządzeń do odprowadzania wód powierzchniowych. Brak jest również kanalizacji opadowej. Z tego powodu teren ten jest trudny pod katem możliwości jego odwadniania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, iż w sprawie nadal istnieje potrzeba poczynienia ustaleń (w ramach posiadanych przez organy nadzoru budowlanego kompetencji). Obejmować one winny swoim zakresem nie tylko to, czy po zakończeniu inwestycji na przedmiotowej działce były prowadzone prace budowlane mogące w sposób negatywny wpływać na stosunki wodne na tym terenie, ale też, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza – czy decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt jest zgodny z przepisami prawa.
Dokonując ustaleń organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić nie tylko treść § 29 warunków technicznych, ale również § 28 tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to stanowi, iż działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.