Uzasadnienie
Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 267 z 2013 r.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] polegających na zawilgoceniu ściany szczytowej budynku, usytuowanej na granicy działki nr [...] i ściany szczytowej po przeciwległej stronie budynku, przylegającej do garażu, zabezpieczenie przed ich ponownym zawilgoceniem wraz z dociepleniem tych ścian, celem utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym oraz użytkowania w sposób nie zagrażający zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Wskazał termin wykonania - [...] listopada 2014 r. oraz to, że prace należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane oraz będącej członkiem stosownej izby zawodowej.
Wnioskiem, który wpłynął do organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r., G. i J. K. zwrócili się o stwierdzenie, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nieważności ww. decyzji. Zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odmówienie im przymiotu strony w postępowaniu, które dotyczyło prawa własności ich nieruchomości, art. 140 k.c. oraz art. 47 ustawy Prawa budowlanego poprzez wskazanie w treści uzasadniania na konieczność uruchomienia procedury z art. 47 wyżej wymienionej ustawy, podczas gdy docieplenie ścian budynku od strony nieruchomości skarżących będzie stanowiło trwałe naruszenie prawa własności ich nieruchomości, art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na wspólnotę mieszkaniową obowiązków bez wskazania, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa nie odpowiada stan techniczny budynku; naruszenie przepisów prawa budowlanego, a to art. 66 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez wskazanie w treści decyzji nr [...] sposobu usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu, podczas gdy w trybie postępowania z art. 66 Prawa budowlanego organ zobowiązany był do wskazania, jakie warunki powinny być spełnione, nie konkretyzując przy tym sposobu spełnienia tych warunków; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wreszcie naruszenie art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy administracyjnej decyzją pomimo niewyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych, w szczególności poprzez lakoniczne wskazanie w treści uzasadnienia, że zasadne jest docieplenie ścian "celem wyeliminowania powstawania mostków cieplnych, co także jest częstym powodem zawilgocenia ścian", poprzestając na hipotetycznych twierdzeniach, bez ich weryfikacji w konkretnym przypadku nieruchomości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania objętego ww. wnioskiem.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązany był do kontroli w szczególności, czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Następnie organ wskazał na przepis art. 28 k.p.a. w myśl, którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny. Osoba, która żąda dopuszczenia do postępowania w charakterze strony powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie narusza jej uprawnienia, przy czym jedynym źródłem interesu prawnego nie mogą być przepisy prawa cywilnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności oparta została na art. 66 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie oraz w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane nakaz może być kierowany tylko do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.
Reasumując organ stwierdził, że należało odmówić w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania – G. K. i J.K. nie są stronami w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, którego decyzja dotyczyła.
W wyniku rozpoznania zażalenia G.K. i J. K. na ww. postanowienie, zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r., znak [...], którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Dodatkowo sprecyzował, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji są właścicielami działki nr [...] sąsiadującej z przedmiotowym budynkiem nr [...] i swój interes prawny wywodzą z faktu, że docieplenie ściany szczytowej usytuowanej na granicy działki nr [...] o grubości 15-20 cm ingeruje w ich prawo własności, trwale narusza jego treść i przekracza granice określone w art. 140 k.c. Uznał jednak, że te okoliczności nie mogą uzasadniać istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Decyzja nakłada obowiązki w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na Wspólnotę Mieszkaniową, a zatem decyzja ta nie odnosi się w jakikolwiek sposób do uprawnień i obowiązków wnioskodawców. Wykonanie docieplenia ściany szczytowej przedmiotowego budynku wiąże się z wejściem na teren działki sąsiedniej i wymaga to zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego, zgody właścicieli tej nieruchomości na wejście, to ewentualna rekompensata z tytułu powstania szkody w wyniku takiego korzystania z działki sąsiedniej, przysługuje skarżącym na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i może być dochodzona w postępowaniu cywilnym. Skarżący mają jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie daje podstaw do uznania ich za strony postępowania.
Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w art. 61 ustawy Prawo budowlane ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym, w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli G. K. i J.K..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że G. K. i J. K. nie mają przymiotu strony, ponieważ zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, mimo że zgodnie ze stanowieniem doktryny oraz orzecznictwa sadowego, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji - nie mają interesu prawnego, lecz posiadają jedynie interes faktyczny, mimo że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, a więc również do art. 140 k.c.;
2) naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia stanu faktycznego w zakresie, w jakim obowiązek, nałożony w trybie art. 66 Prawa budowlanego, dotyczący docieplenia ściany przedmiotowej nieruchomości, narusza prawo własności skarżących;
3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadniania przyczyn nieuwzględnienia naruszenia prawa własności G. i J. K., jako interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Skarżący na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy, sądowa kontrola dotyczy, opartego na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem, w którym obowiązkiem organu jest odrębne od postępowania zwykłego dokonanie oceny kręgu stron postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu, wbrew ustaleniom organu, nie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - wobec braku, po stronie wnioskodawców, przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Organy zdają się nie odróżniać pojęcia adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, którym może być tylko właściciel lub zarządca nieruchomości, od instytucji strony postępowania, którą może być obok adresata także ten, kto ma interes prawny w tym postępowaniu dążący do ochrony przysługujących mu prawa np. prawa własności.
Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania jest, co do zasady, adresat tej decyzji - właściciel bądź zarządca nieruchomości objętej postępowaniem. Powtórzmy, co do zasady - każda sprawa, a tym bardziej wszczęta w odrębnym trybie postępowania, wymaga jednak zindywidualizowanej oceny, w tym zakresie.
Wbrew wskazaniom organu, orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wywodzony także z materialnego prawa cywilnego, w szczególności ochrony prawa własności. Ma to miejsce m. in. w sytuacji, w której rozstrzygniecie administracyjne może oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, oparta na przepisie art. 66 ustawy Prawo budowlane, zawiera nakaz ocieplenia ściany szczytowej budynku usytuowanego w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością stanowiącą własność wnioskodawców, co istotne bez wskazania, że ma to nastąpić od wewnętrznej strony budynku. W świetle tak sformułowanego nakazu, może zatem dojść nie tylko, co zauważa organ, do przewidzianego przepisami prawa wkroczenia osób trzecich na teren nieruchomości skarżących, ale przede wszystkim, co słusznie podkreślają skarżący, do trwałego uszczuplenia ich własności poprzez wykonanie ocieplenia ściany budynku w przestrzeni ich nieruchomości (zgodnie z treścią art. 143 k.c., własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią).
Sąd stwierdza, że we wskazanych powyżej okolicznościach, skarżący muszą być uznani za stronę postępowania uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji objętej ich wnioskiem. Przymiot strony skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a., wywodzi się z interesu prawnego - prawa do ochrony nieruchomości stanowiącej ich własność przed naruszeniem, które może wynikać z nakazu zawartego w decyzji organu nadzoru budowlanego.
Należy podkreślić, że przyznanie statusu strony postępowania nie przesądza o wyniku wszczętego na jej wniosek postepowania. Gwarantuje jednak możliwość przedstawienia w tym postępowaniu argumentacji, której rozważenie przez organ pozwoli na weryfikację decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, pod kątem wad opisanych a w art. 156 § 1 k.p.a.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt1 lit a, c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).