Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. C. z dnia 27 lutego 2008 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] udzielającej D. G., J. G., M. G. oraz T. G., pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku bliźniaczo – mieszkalnego w części położonej na dz. o nr ew. [...] obręb Z., z wyłączeniem zagospodarowania terenu i dojścia od strony ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że S. C. żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie nie posiada przymiotu strony.
Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego przesądzają przepisy prawa materialnego, które przewidują w sprawie danego podmiotu możność prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Ustawodawca w – mającym charakter przepisu szczególnego (lex specialis) wobec przepisu art. 28 K.p.a. – przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) dodanym w wyniku nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., ograniczył krąg podmiotów, mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony, do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie nabywa prawo jedynie inwestor. Przepis powyższy jako mający charakter powszechnie obowiązujący, wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania inne poza inwestorem podmioty.
Oznacza to, że traktowanie w niniejszej sprawie skarżącego jako stronę postępowania, wypełniałoby znamiona rażącego naruszenia prawa. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) w przepisie art. 7 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem fakt wszczęcia niniejszej sprawy wraz ze złożeniem przez S. C. wniosku z dnia 27 lutego 2008 r. czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane oznacza, że zastosowanie ma wyżej wskazana, powstała w wyniku nowelizacji, norma prawna.
Tym samym ustalenie stron postępowania, przy okazji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie, winno następować z uwzględnieniem znowelizowanego prawa. Nadto, krąg uczestników postępowania biorących udział w postępowaniu zwykłym nie zawsze musi się pokrywać z podmiotami biorącymi udział w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania). Każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 K.p.a., brane z urzędu pod uwagę przez organ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1999 r., IV SA 2190/98) – modyfikowane przez przepisy szczególne. Nadto wnioskodawca nie był stroną postępowania zwykłego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający wnioskodawcę do zakwestionowania pozwolenia na użytkowanie
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. C..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji oraz podkreślił, że S. C. nie był również stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut S. C., że jako sąsiad nieruchomości na której realizowany jest przedmiotowy obiekt powinien być traktowany jako strona w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Na powyższą decyzję S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucił naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1134/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "w ocenie sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, która stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor realizuje obiekt zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05, LEX nr 317393, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05, LEX nr 190893). W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...]). W trakcie budowy inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego co spowodowało wszczęcie procedury naprawczej zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w części położonej na działce nr [....], obręb Z. w K. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku objętego projektem zamiennym.
W tym stanie faktycznym unormowanie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności do oceny legitymacji strony stosuje się art. 28 K.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny zbadać interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania w świetle art. 28 K.p.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z przepisu prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił on naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba spełniająca przesłanki wynikające z art. 28 K.p.a., to jest każda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 128/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "Złożona skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, który przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była kwestia przymiotu strony S. C. w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji a odnosząca się do postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy inwestor w trakcie realizacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu ba budowę samowolnie odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995 r., Nr 1, poz. 32). Tak więc oczywistym powinno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji pierwotnej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym.
Natomiast przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwym jest, że skarżący przed sądem pierwszej instancji nie jest inwestorem, jak też nie występował o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organy administracji orzekając w tej sprawie uznały więc, że skoro skarżący nie by inwestorem to w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest stroną tego postępowania również i w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Sąd I instancji rozpoznając sprawę oparł się na wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazując, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest tylko inwestor i ma zastosowanie jedynie w stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor realizuje obiekt zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Przy czym nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że taka jest wykładnia gramatyczna wskazanej normy prawa budowlanego, bowiem Sąd I instancji nie przedstawił w tym zakresie należytego uzasadnienia. Analizując stanowisko Sądu I instancji uznać należy, że w/w pogląd co do wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyprowadzono z poglądów judykatury w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano bowiem orzeczenie NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05, którego główna teza brzmiała, iż dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy stanowi, że stroną w postępowaniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę.
Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że cytat– koniec cytatu. Dlatego też mając na uwadze powołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r. nie może on stanowić w ramach wykładni prawa podstawy do przedstawienia takiej interpretacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jaka zaprezentowana została w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie cytowany wyżej wyrok wydany był w innym stanie prawnym i faktycznym, dlatego też nie może stanowić bezpośredniego odniesienia do wykładni przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. We wskazanym wyroku NSA unormowanie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie miało w ogóle zastosowania, bowiem pozwolenie na użytkowanie wskazanego w orzeczeniu budynku w zakresie zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego położonego w K., zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U.
Nr 38, poz. 239 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czyli w stanie prawnym, w którym dyspozycja art. 42 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane nie wprowadziła tego rodzaju wyłączeń przedmiotowych. W tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut wadliwej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 w związku z art. 28 K.p.a. podniesiony we wniesionej kasacji W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż inwestor legitymował się taką decyzją lecz w trakcie jego realizacji odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę uzyskując zamienny projekt budowlany.
Sąd w rozpoznawanej sprawie przy ponownym jej rozpoznawaniu winien zatem ocenić prawidłowość i legalność zaskarżonych decyzji w sytuacji uzyskania przez inwestora zamiennego projektu budowlanego i w tym kontekście ocenić przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, przedstawiając pełne rozważania, które odpowiadałyby dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) "Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
D. G., J. G., M. G. oraz T. G. byli inwestorami, którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. udzielił pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku bliźniaczo – mieszkalnego w części położonej na dz. o nr ew. [...] obręb Z., z wyłączeniem zagospodarowania terenu i dojścia od strony ul. [...] w K. Tylko te osoby były stronami tegoż postępowania na mocy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym mogą być również stronami postępowania nadzorczego. Natomiast skarżący S. C. domagający się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie brał udziału w charakterze strony w tym postępowaniu, bowiem nie był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, a jest jedynie sąsiadem nieruchomości na której zrealizowano inwestycję.
Jak wynika z akt administracyjnych nie brał również udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. i P. G. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczo – mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenach działek o nr ew. [...], [...] obręb Z., przy ul. [...] w K., jak również w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego i zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zatwierdzającej projekt zamienny budynku mieszkalnego przy ul. [...] i 1a w K. na dz. o nr ew. [...] obręb Z. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu objętego projektem zamiennym.
W niniejszej sprawie mógłby być stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku bliźniaczo – mieszkalnego, gdyby na podstawie art. 28 K.p.a. wykazał, że przedmiotowa sprawa dotyczyła jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku bliźniaczo – mieszkalnego, na nieruchomości sąsiedniej dla skarżącego, zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, skarżący nie był inwestorem a tym samym nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a., który można by wywieść z konkretnej normy prawnej dającej podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku skarżącego.
To, że skarżący czyni zarzuty co do prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt zamienny nie zmienia stanu rzeczy, że jest to zupełnie odrębne postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie i nie ma wpływu na ocenę braku interesu prawnego skarżącego w ocenianej sprawie administracyjnej do czasu, kiedy ta decyzja jest w obrocie prawnym i korzysta z domniemania prawidłowości.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.