Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez: B.B., K.J., E.K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2018 r., Nr [...] o odmowie uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek) przewidzianego do realizacji w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), na działkach nr ewid. gruntu: [...] w granicach obrębu ewid. Nr[...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2018 r.
Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 2018 r., Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia swojej dotychczasowej ostatecznej decyzji z dnia 7 czerwca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego przewidzianego do realizacji w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) na działkach nr ewid. gruntu:[...] w granicach obrębu ewid. Nr [...], wydanej na rzecz K.K.
Od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewody [...] odwołanie złożyły: B. B., K.J., E.K.
Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania uznał, że wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie przesłanki pozytywne dopuszczające wznowienie. Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone w terminie. Wobec powyższego, Prezydent Miasta P. prawidłowo, w ocenie Wojewody, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiąc, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Według organu, z analizy dokumentacji projektowej wynika, że w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu nie ma działek: nr ewid. [...], której właścicielką jest E.K. i nr ewid. [...] stanowiącej własność B.B. i K.J., a tym samym nie są one stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogły skutecznie wnosić o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Uznanie podmiotów za strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest uwarunkowane wykazaniem, że ich interes prawny, znajdujący potwierdzenie nie tylko w okolicznościach faktycznych, lecz przede wszystkim w przepisie prawa materialnego, jest naruszony przez projektowaną inwestycję. W niniejszej sprawie wnioskujący nie wykazali, że przedmiotowa inwestycja - polegająca na budowie budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek) - narusza ich interes chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące B.B., K.J., EK. zarzuciły organowi naruszenie:
- I. Przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła faktyczna podstawa wznowienia wymagana przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie,
- - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż skarżące nie są stroną toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę
- II. Przepisów prawa materialnego:
- - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu,
- - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest rażąco sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,
Skarżące wskazały, że ich interes prawny we wznowionym postępowaniu opiera się na dążeniu do ochrony swych praw poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji narażającej je na niezgodne z prawem immisje (w postaci wzmożonego ruchu pojazdów i parkowaniu nadmiernej liczby pojazdów na małej ulicy wobec niezapewnienia przez inwestora wystarczającej liczby miejsc parkingowych wymaganych przepisami prawa). W świetle powyższego, mając na uwadze chociażby oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, skarżące niewątpliwie winny zostać uznane za strony postępowania administracyjnego oraz mieć możliwość wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżące swój interes prawny w tym zakresie wywodzą z art. 144 k.c. oraz art. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Skarżące zarzuciły też, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...], wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy [...] jest wadliwa - niezgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy z [...].09.2016 roku. W decyzji o warunkach zabudowy zapisano bowiem, że należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów zgodnie z art. 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zgodnie z uchwala nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (kopia uchwały stanowi załącznik do odwołania z dnia [...].12.2018 r.). Wymogów tych projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę nie spełnia.
Ponadto, w ocenie Skarżących, decyzja o warunkach zabudowy nr [...] poprzedzająca skarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie spełnia ona wymogu, o którym mowa w pkt. 7.2. decyzji WZ, w świetle którego zamierzenie budowlane nie może pozbawić użytkowników budynku dostępu do drogi publicznej oraz możliwości przejazdu pojazdów ratowniczych. Natomiast rozładunek czy parkowanie samochodów dostawczych przy ul. [...]blokuje przejazd przez tę ulicę. Nadto pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem pkt 7.3 decyzji WZ, zgodnie z którym użytkowanie obiektu budowlanego nie może skutkować uciążliwościami spowodowanymi przez hałas.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2018 r., Nr [...] odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek) przewidzianego do realizacji w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), na działkach nr ewid. gruntu: [...] w granicach obrębu ewid. Nr [...].
Zaskarżona decyzja, zapadła na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.
W kontrolowanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W wypadku powołania się wnioskodawcy na tę przesłankę właściwy do wznowienia organ nie może na wstępnym etapie postępowania przesądzić o braku interesu prawnego i tym samym o braku przymiotu strony w postępowaniu, którego sprawa dotyczy. Ocena przymiotu strony następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero w otwartym postępowaniu dokonuje się oceny w tym zakresie, co wiąże się w istocie rzeczy z koniecznością dokonania ustaleń merytorycznych. Prawidłowo zatem organ postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. wznowił postępowanie.
Skoro w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. przedmiotem ustaleń organu jest kwestia braku udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia, to ocena, czy określony podmiot miał przymiot strony w tym postępowaniu, powinna być dokonywana wedle stanu prawnego i faktycznego na moment wydania pozwolenia na budowę.
W postępowaniu dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego stronami są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec tego ustalenia w tym zakresie powinny przebiegać w granicach wyznaczonych art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określającymi stronę postępowania w sposób zawężający wobec definicji przyjętej w art. 28 k.p.a.
Z kolei obszar oddziaływania obiektu budowlanego został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien był zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest art. 144 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane.
Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, komentarz do art. 28, s. 273; wyroki NSA: z 27 listopada 2012 r., I OSK 1665/12; z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08 - CBOSA). Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej analizy przepisów szczególnych i na tej podstawie doszły do wniosku, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.
Weryfikując ewentualne oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki nr ewid. 378 i 383, trafnie organy wskazały, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nie ogranicza również możliwości zagospodarowania i zabudowy działek skarżących. Podkreślenia wymaga, że działki skarżących oddziela od terenu inwestycji droga publiczna - ulica [...]. Jest to droga urządzona z chodnikami dla pieszych po obu stronach ulicy. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku od najbliżej krawędzi budynku położonego na działce [...](własność E.K.) wynosi ok. 20m. Wysokość całkowita projektowanego budynku to 13 m. Inwestycja nie zasłania i nie zacienia budynków istniejących.
Zatem nawet potencjalnie nie ma możliwości naruszenia w tej mierze § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto projekt budowlany zakłada odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio na teren działki inwestora (§ 29 ww. rozporządzenia). Realizacja inwestycji nie spowoduje z tych przyczyn ograniczenia możliwości lokalizacji budynków na działkach sąsiednich i tym bardziej, na oddalonych działkach skarżących.
W postępowaniu administracyjnym organy, co do zasady, mają obowiązek działać z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia, czy dana osoba korzysta z przymiotu strony postępowania. Wskazanemu obowiązkowi organu odpowiada jednak równoważny obowiązek współdziałania osoby żądającej podjęcia określonej czynności, w szczególności poprzez wskazywanie okoliczności na poparcie formułowanych żądań lub twierdzeń (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2296/10). W orzecznictwie przyjęto, że w trybie zwykłym to na organie administracji ciąży obowiązek określenia kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania dotyczącego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym powinien wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, natomiast do kompetencji organu administracji należy weryfikacja tego w świetle konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/08, 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1676/14).
Wyrażono również pogląd, zgodnie z którym skoro postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte na żądanie strony, to składając wniosek powinna ona co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, wynikające z przepisu prawa.
Argumentacja skarżących na rzecz ich interesu prawnego w tej sprawie sprowadza się do twierdzenia, iż nowa zabudowa powoduje immisje wynikające z faktu użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób oczywisty przekraczający granice działki, na której obiekt ten jest usytuowany. Immisje mają polegać na zwiększeniu poziomu hałasu wskutek parkowania na drodze publicznej samochodów ciężarowych i blokowaniu przez nie drogi dojazdowej do posesji skarżących. Taka argumentacja świadczy wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, niepopartym żadnymi konkretami, o naruszeniu przysługującego jej prawa własności. Argumenty podnoszone przez skarżące mogą jedynie świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego, ale nie interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 79/17 - LEX nr 2305245).
Parkowanie nawet większej ilości samochodów w dozwolonym miejscu przy drodze publicznej nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek sąsiednich i jest to uciążliwość z którą muszą się liczyć właściciele i użytkownicy wszystkich nieruchomości do których przylegają ulice w mieście.
Interes prawny skarżących nie wynika też z art. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przedmiotem inwestycji nie jest bowiem obiekt, który generowałby jakikolwiek hałas w środowisku poza tym wynikającym z normalnego użytkowania obiektu o tym przeznaczeniu.
Z tego wynika, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego, nie zaistniała więc podana przez nie podstawa wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), co uzasadniało wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było przez organy w sposób prawidłowy, a podjęte w sprawie decyzje odpowiadają zebranym dowodom oraz przepisom obowiązującym w spornej materii. W tej sytuacji zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Reasumując Sąd podzielił zapatrywanie organu, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie dotyczącej spornej inwestycji, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w zasięgu jej oddziaływania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.