Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012r., znak: [...], odmawiającym po rozpatrzeniu wniosków W. Z., B. Ż. i Z. Ż. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...]pozwolenia na budowę drogi na skrzyżowaniu dwupoziomowym z linią kolejową [...], pod wiaduktem kolejowym w km 147,200, na działce o nr ew. [...], obręb miasto [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]września 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto [...]pozwolenia na budowę drogi na skrzyżowaniu dwupoziomowym z linią kolejową [...], pod wiaduktem kolejowym w km 147,200 na działce o nr ew. [...], obręb miasto [...].
Pisma W. Z. oraz B. Ż. i Z. Ż. z dnia [...]września 2012 r., w związku z poczynionymi przez organ ustaleniami, zostały potraktowane jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2012r., znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosków. Organ powołując się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2011r., ponieważ sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek stanowiących ich własność. Wskazał, że sporna inwestycja realizowana jest na działce nr ew. [...], a działka o nr ew. [...], stanowiąca własność W. Z., znajduje się w odległości ponad 130 m od granicy z działką inwestycyjną, zaś działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Z. Ż. i B. Ż., znajduje się w odległości ponad 95 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto działki o nr ew. [...]oraz [...]nie są objęte planem zagospodarowania terenu.
Na skutek wniosku W. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadło opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ podtrzymał wcześniejsze swoje stanowisko, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2011r. i powtórzył prezentowaną przez siebie argumentację.
Odnosząc się do zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, iż podmiot nie może swojego prawa do udziału w postępowaniu jako strona wywodzić z faktu, iż uczestniczył w innym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organy administracji publicznej są zobowiązane w każdym postępowaniu administracyjnym na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony i nie są związane ustaleniami poczynionymi w tej kwestii w innych postępowaniach administracyjnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł W. Z., dochodząc uchylania zaskarżonego postanowienia.
Skarżący zarzucił: błedy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. I tak, wadliwe uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu, wadliwe ustalenie przez organ, stron postępowania w oparciu o przyjęty w decyzji środowiskowej przewidywany obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem projektowanej drogi, w sytuacji kiedy z treści postanowienia wynika, iż "obszar oddziaływania" zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny; błędne zakwalifikowanie projektowanej drogi, wskutek nieuwzględnienia zmian w natężeniu ruchu, jakim droga ta będzie obciążona - co doprowadziło do wadliwego wyznaczenia obszaru oddziaływania.
Ponadto w skardze zarzucono, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie usankcjonowania uznania organu I instancji, iż "obszar oddziaływania" zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny oraz, że zarządca nieruchomości oraz pełnomocnik właściciela oraz właściciel nie jest stroną postępowania; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie w sentencji przepisów, w oparciu o które organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania; naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]cyt. "z dnia [...]września 2012r.", uniemożliwiono stronom czynny udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, rażące naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie czynności, celem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji; rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i przedmiotowej decyzji, w następstwie: braku wskazania konkretnych argumentów oraz dowodów, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynikało by, w oparciu o co, oraz jak, został wyznaczony obszar oddziaływania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r., rażące naruszenie art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia oraz odniesienia się do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011r. oraz zaskarżonego postanowienia, w którym to zarzucie podniesiono wadliwe sporządzenie uzasadnienia tejże decyzji oraz zaskarżanego postanowienia, w następstwie niewyjaśnienia z analizy jakich konkretnie przepisów wynika, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny; brak dokonania oceny dowodów zgromadzonych i przeprowadzonych w sprawie; brak wskazania konkretnych oraz rzeczowych argumentów, z których by wynikało, iż obszar oddziaływania w niniejszej sprawie, zamyka się w granicach działek do których inwestor posiada tytuł prawny.
Skarżący podniósł, że w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia nie sposób jest w istocie ustalić jakie rzeczywiście kryteria zadecydowały o ustaleniu kręgu potencjalnych uczestników przedmiotowego postępowania i czy w ogóle jakiekolwiek czynności w tym kierunku były podejmowane. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził (jako że nie wykazał tego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) konkretnych oraz rzeczowych czynności celem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a ograniczył się w tym zakresie jedynie do gołosłownego powołania się na decyzję środowiskową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, doszło do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a k.p.a.
Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.
Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn".
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5).
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy zatem przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438).
W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.
Organ pierwszej instancji, a za nim także organ w zaskarżonym postanowieniu mimo, że nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie ww. wniosku, przeprowadził, choć zdawkowo i bez pogłębionej analizy sprawy i argumentacji, postępowanie administracyjne w merytorycznym zakresie, wypowiadając się, co do obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną we wniosku decyzją. Tym samym, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawny, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu.
W ocenie Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dotyczący decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zobowiązuje organ do wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, z uwzględnieniem charakteru inwestycji, możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny tego, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi on od podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przez organy dyspozycji art. 61a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy w pkt II i III.