Uzasadnienie
1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania F. G. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...] z [...] września 2019 r., znak: [...], nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu 4 sierpnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie przyczyny zawilgocenia ściany działowej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 września 2016 r. wykluczono związek zawilgocenia ścian lokalu ze ścianami piwnic, gdyż piwnice nie występują.
W rezultacie, PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. nakazał doprowadzenie lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamontowanie dwóch nawiewników automatycznych w oknach od strony wschodniej budynku, podcięcie drzwi do pomieszczenia WC dla uzyskania powierzchni nawiewu 200 cm2, zdemontowanie płyt gipsowo-kartonowych przy ścianie zewnętrznej od strony podwórka (zachodnia) do wysokości ok. 1 m licząc od podłogi (w zależności od zawilgocenia) i zbicie starego tynku, osuszenie ściany i zastosowanie nowego tynku renowacyjnego na niezawilgoconą ścianę oraz zapewnienie ciągłej pracy zamontowanej wentylacji mechanicznej (przy zawilgoconej ścianie).
Po rozpatrzeniu odwołania, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził bowiem, że badając przyczyny zawilgocenia ścian lokalu użytkowego organ nadzoru budowlanego powinien wziąć pod uwagę również ustalenia ocen technicznych, z których mógł wynikać wniosek o zewnętrznych przyczynach istniejących nieprawidłowości technicznych. PINB w [...] powinien zatem wyjaśnić, jakie prace naprawcze dotyczą części wspólnej nieruchomości, nie pozostającej w wyłącznej dyspozycji właściciela lokalu, a przez to powinny być wykonane przez wspólnotę mieszkaniową zorganizowaną w budynku.
3. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i instalacji wentylacyjnej oraz stanu technicznego ścian w lokalu usługowym nr [...], które są częściami wspólnymi w przedmiotowym budynku.
Strona zobowiązana przedłożyła do akt sprawy "Ekspertyzę stanu technicznego lokalu usługowego nr [...] usytuowanego na parterze budynku wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] w zakresie ustalenia, czy instalacja kominowa budynku dotycząca przedmiotowego lokalu działa poprawnie oraz przyczyn zawilgocenia ścian w tym lokalu". Powyższa ekspertyza została sporządzona przez mgr inż. W. B. (upr. bud. nr ew. [...],[...]) oraz mgr inż. M. L. K. (rzeczoznawcę budowlanego poz. [...]) w dniu [...] lipca 2019 r.
- 4. Biorąc pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, PINB w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. nakazał skarżącemu jako właścicielowi przedmiotowego lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w [...] wykonanie określonych robót budowlanych w terminie nie późniejszym niż 30 lipca 2020 r. Roboty powinny polegać na:
- 1) zdemontowaniu okładziny gipsowo-kartonowej na ścianach dawnego lokalu nr [...] w miejscach zawilgocenia ścian. Podczas demontowania płyt należy sprawdzać wilgotność i zasolenie kolejnych odcinków ścian, a następnie je odsłaniać;
- 2) skuciu istniejącego tynku mineralnego na wysokość nie niższą niż górna linia zawilgocenia plus 25 cm;
- 3) wykonaniu kilkuwarstwowego tynku renowacyjnego WTA ściśle według wymagań instrukcji nr [...] (tynk renowacyjny wchłaniający wilgoć znajdującą się w murze i oddający ją do otoczenia pod postacią pary wodnej, jednocześnie magazynując w sobie szkodliwe sole). Grubość tynku dla określonego podczas badań stopnia zasolenia należy dobrać według tabeli II, znajdującej się na stronie 45 ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. B.;
- 4) zapewnieniu w lokalu cyrkulacji powietrza i odbioru pary wodnej przez odpowiednią wentylację w lokalu, za pomocą zamontowania odpowiedniego wywietrznika ściennego w ścianie zachodniej łazienki (do wyboru według dostępnych na rynku technologii, bądź poprzez odtworzenie cyrkulacji powietrza za pomocą istniejącego wcześniej okna zaślepionego od środka płytą gipsową, bądź poprzez przywrócenie wentylacji ściennej pomieszczenia w.c.);
- 5) pokryciu tynków paroprzepuszczalną farbą systemową o odpowiednich parametrach dyfuzyjnych.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ze względu na brak wentylacji od początku istnienia budynku w strefie aktualnego lokalu składającego się z powierzchni lokali [...], z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej wykonano w tym lokalu otwór wywiewny w ścianie zewnętrznej (powyżej sufitu podwieszonego) zaopatrzony w kratkę z wentylatorem, który jednak został zaślepiony przez właściciela). Na uwagę zasługuje fakt, że przepisy obowiązujące w dacie budowy budynku dopuszczały wentylację pomieszczeń przez przewietrzanie lufcikami okiennymi. Nie oznacza to jednak automatycznej dyskwalifikacji przedwojennych budynków, konieczności ewakuowania mieszkańców i natychmiastowego dostosowywania tych budynków do przepisów obowiązujących obecnie.
- 5. Pismem z 23 września 2019 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019 r., w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił adresata decyzji, bowiem zobowiązanym do wykonania ww. robót budowlanych powinien być zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego zły stan techniczny lokalu jest wynikiem wieloletnich zaniedbań zarządu i to on powinien pokryć koszty wykonania obowiązków nałożonych przez PINB.
- 6. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2019 r.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1133 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty przedstawione przez stronę skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji.
W ocenie [...] WINB, organ powiatowy prawidłowo nałożył ww. obowiązki na właściciela lokalu, tj. skarżącego. Ujawnione nieprawidłowości dotyczą części wspólnych nieruchomości, ale też tych części obiektu budowlanego, które pozostają wyłącznie we władaniu właściciela ww. lokalu. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie skarżący w 1997 r. stał się właścicielem trzech odrębnych lokali usługowych nr [...], które w ocenie autora ekspertyzy z lipca 2019 r. spełniały wymagania prawa budowlanego z 1928 r. (tj. rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.), ponieważ istniejąca drewniana stolarka okienna z wietrznikami umożliwiała przewietrzanie pomieszczeń.
Skarżący dokonał przebudowy przedmiotowych lokali, adaptując poprzednio odrębne pomieszczenia na jeden większy lokal handlowo-usługowy nr [...]. Przebudowa polegała na wyburzeniu fragmentu ściany konstrukcyjnej budynku i ściany kominowej na pewnym odcinku, wyburzeniu w całości ściany poprzecznej dzielącej lokale, wymienieniu starej stolarki okiennej z otwieranymi wietrznikami, służącymi do przewietrzania pomieszczeń i przeszklonych drzwi na witryny aluminiowe, przeszklone, stałe bez nawiewników, zabudowaniu płytami gipsowo-kartonowymi otworu okiennego od strony podwórza, przebudowaniu podejścia wodno-kanalizacyjnego.
W ocenie [...] WINB organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowych środków dowodowych, w sytuacji, gdy sam skarżący skutecznie nie zakwestionował prawdziwości ustaleń organu powiatowego. W szczególności skarżący nie przedstawił w toku postępowania aktualnej dokumentacji, opinii, ani oceny technicznej, które przemawiałaby za jego argumentami, a jedynie odmiennie interpretuje stan faktyczny sprawy.
7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 3 grudnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie o uchylenie decyzji [...] WINB oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Dodatkowo, skarżący wniósł o przyznanie mu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Spowodowało to błędne uznanie przez organ, że skarżący ma przeprowadzić na swój koszt prace budowlane związane z zawilgoceniem jego lokalu. Tymczasem, wady techniczne stwierdzone w lokalu stanowią skutek złego stanu technicznego nieruchomości będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący zarzucił również, że organ nie wyjaśnił okoliczności braku w lokalu skarżącego kominowych przewodów wentylacyjnych oraz nie nakazał sprawdzenia drożności i prawidłowego ciągu przewodu spalinowego zlokalizowanego w lokalu skarżącego.
8. Odpowiadając w dniu 8 stycznia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
9. W trakcie postępowania sądowego I. T.-G., będąca pełnomocnikiem F. G., powiadomiła Sąd, że F. G. zmarł [...] marca 2020 r. Na podstawie dostarczonych dokumentów sędzia sprawozdawca zarządzeniem z 16 lipca 2020 r. uznał za skarżące I. T.-G. oraz A. G. i wezwał do uzupełnienia braków formalnych skargi. Braki zostały uzupełnione, a ponadto skarżące pismem skierowanym do Sądu oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
11. Rozpoznając sprawę Sąd zobowiązany był ustalić, czy szczegółowe obowiązki wykonania określonych robót budowlanych zostały nałożone na prawidłowy podmiot. Art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać w drodze decyzji usunięcie takich nieprawidłowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady art. 66 ust. 1 pr.bud. odnosi się do obiektu jako całości. W związku z faktem, że wyodrębniony prawnie (hipotecznie) lokal mieszkalny lub usługowy w budynku wielorodzinnym nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 pr.bud., nie powinno się nakładać obowiązków wymienionych w art. 66 ust. 1 pr.bud. na właściciela lokalu. Zdaniem części sądów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w odrębnym lokalu powinien być nałożony na zarządcę obiektu budowlanego lub wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego, nawet jeśli nieprawidłowości takie są wynikiem bezpośredniego działania właściciela lokalu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1705/19, LEX nr 3009316, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 185/18, LEX nr 2583764, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 325/19, LEX nr 2744563).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych znajdujemy jednak również orzeczenia prezentujące przeciwne stanowisko. Przede wszystkim wskazuje się bowiem, że jeśli efektem nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych ma być usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to podmiotem zobowiązanym (adresatem obowiązku) może być tylko taka osoba fizyczna lub prawna, która posiada określone prawa do wejścia na teren danej nieruchomości i wykonania obowiązku wskazanego w decyzji organu nadzoru budowlanego. W szczególności roboty wykonywane przez właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych lub usługowych w celu poprawienia funkcjonalności tych lokali, nawet jeżeli ingerują one w części wspólne obiektu budowlanego, nie mają związku z utrzymywaniem obiektu (jako całości) w należytym stanie technicznym.
W takim przypadku stwierdzone nieprawidłowości nie powinny być uznawane za związane z wykonywaniem obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu przy jego użytkowaniu. W związku z tym, do nieprawidłowości ostatniego rodzaju należy stosować art. 66 ust. 1 pr.bud., gdy mamy do czynienia z nieprawidłowościami powstałymi w związku z niewłaściwym użytkowaniem lokalu przez właściciela, zwłaszcza w wyniku braku remontów spowodowanego biernością lub niedbalstwem, bądź nieprawidłowo przeprowadzonych remontów (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3894/19, LEX nr 3015239 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 449/19, LEX nr 2774845).
Mając na względzie zasady przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także konkretne okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że właściwe było nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na właściciela lokalu użytkowego położonego w przedmiotowym budynku. Z akt sprawy wynika, że przyczynami zawilgocenia w lokalu użytkowym będącym własnością skarżącego były zmiany wprowadzone przez niego i polegające na wymianie okien na nieprzepuszczające powietrza, zamurowaniu okienka, a także innych czynnościach związanych z połączeniem trzech odrębnych wcześniej lokali.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że prace polegające na osuszeniu ścian i wykonaniu tynków paroprzepuszczalnych nie ingerują w części wspólne budynku przy ul. [...] w [...], w szczególności w ściany nośne tego budynku. Prawidłowa była zatem decyzja organu pierwszej instancji, aby adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. był skarżący. Konsekwentnie, zgodna z prawem była decyzja organu odwoławczego, od której skarżący wniósł skargę do niniejszego Sądu.
Zastrzeżeń Sądu nie wzbudził również zakres prac objętych obowiązkiem nałożonym przez organ pierwszej instancji, ani szczegółowe określenie tych prac. Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie przesądziły o zakresie obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowym lokalu użytkowym, kierując się w tym względzie ekspertyzą stanu technicznego przygotowaną w toku postępowania.
12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.