Uzasadnienie
Skarżący Ł. P. pismem z dnia 4.11.2010 r. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].05.1985 roku oraz ostatecznej decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...].03.1994 roku pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] przez S. i W. W.. Ponieważ decyzje te uniemożliwiają wykonanie domu jednorodzinnego przez Ł. P., na jego działce przy ul. [...] w [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].04.1986 r., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...].02.2007 roku na rzecz Ł. P. Zdaniem Skarżącego, działka stanowiąca jego własność (nr [...]) jest objęta dwoma wzajemnie wykluczającymi się decyzjami pozwolenia na budowę. Decyzja, wydana dla skarżącego Ł. P. jest prawidłowa, albowiem Ł. P. jest właścicielem gruntu (działki nr [...]), a prawo własności wywodzi z zapisów w księdze wieczystej tejże działki. Druga decyzja pozwolenia na budowę wydana została dla właścicieli działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], ale przy równoczesnym udzieleniu przez organ prawa do zabudowy oprócz terenu własnej działki, również zabudowy działki stanowiącej własność skarżącego.
Rozpatrując w/w wnioski o stwierdzenie nieważności Wojewoda [...] przeprowadził dwa odrębne postępowania nadzwyczajne.
Postępowanie w sprawie pierwszej z tych decyzji tj decyzji nr [...] z dnia [...].05.1985 roku zostało umorzone w dniu [...] lipca 2011 roku decyzją Wojewody [...] ze względu na zaginięcie kluczowych akt sprawy.
W niniejszym postępowaniu kontrolowana jest decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...].03.1994 r. zmieniająca na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...]: nr [...]z dnia [...].05.1985 r. zezwalającą na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obręb [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].03.1994 r.
Decyzją z dnia [...].01.2012 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2011 r., znak: [...], i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], zmieniającej, na wniosek W. W. i S. W., decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].05.1985 r., znak: [...], udzielającą R. W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce położonej przy ul. [...] w [...].
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], obarczona była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez rażące naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.- poprzez jego niezastosowanie). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], uchybił przepisowi art. 155 k.p.a., gdyż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zgodę na zmianę decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].05.1985 r., znak: [...], wyrażoną przez Pana H. H., ówczesnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...].
Ponadto analiza opisu technicznego inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej domu jednorodzinnego-szeregowego przy ul. [...]w [...] (pkt 2 "dane ogólne i lokalizacja"), stanowiąca integralną część decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], wykazała, iż inwestor dokonał zmian w przedmiotowym obiekcie przed wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...]. W związku z tym, mając na uwadze art. 36 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), powyższa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], nie powinna w ogóle być wydana.
Na powyższe rozstrzygnięcie GINB z dnia [...].01.2012 r., znak: [...], S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31.07.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/12, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...].01.2012 r., znak: [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 02.07.2014 r., sygn. akr II OSK 230/13, oddalił skargę kasacyjną Ł. P. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 31.07.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/12.
WSA w Warszawie wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił w sposób bezsporny okoliczności faktycznych sprawy. Akta administracyjne wskazują na to, iż organ ten nie dysponował bowiem całością akt postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną z [...] marca 1994 r. Z akt tej sprawy pozostały jedynie wyrywkowe dokumenty, m.in. decyzja i załącznik do niej w postaci inwentaryzacji powykonawczej, natomiast pełnej dokumentacji z tego postępowania nie zgromadzono i nie odtworzono (bo również takie postępowanie było w sprawie prowadzone). Na podstawie niepełnych akt sprawy nie można było zaś w sposób kategoryczny stwierdzić, iż H. H. będąc stroną w sprawie, nie wyraził zgody na zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione, że treść inwentaryzacji powykonawczej stanowiącej na mocy decyzji z [...] marca 1994 r. integralną część decyzji z [...] maja 1985 r. (o pozwoleniu na budowę), wskazuje na to, że zgoda sąsiadów na zmianę decyzji została udzielona.
Dokument ten nie precyzuje, o których sąsiadów chodzi, niemniej nie można wykluczyć, iż na tym etapie udzielona była zgoda zarówno przez B. i J. S. (których to pisemna zgoda znajduje się w aktach sprawy), jak również przez H. H.. Pewne natomiast jest, że o taką zgodę organ zwracał się nie tylko do B. i J. S., ale też do H. H. - w aktach postępowania znajduje się bowiem pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1994 r. dotyczące tej kwestii. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy organ nie mógł wykluczyć, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Sąd jednocześnie wyjaśnił "(...)że stosownie do art. 155 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji z [...] marca 1994 r., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony(...). Z treści tej normy prawnej wynika bezspornie, że do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie nadzwyczajnym może dojść, jeśli zgodę na takie rozstrzygnięcie wyraziły wszystkie strony postępowania. Dlatego też co do zasady można zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji opartej na art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi o naruszeniu cytowanego przepisu, które to w pewnych okolicznościach może być ocenione jako kwalifikowane.
Jednakże zdaniem Sądu, wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem tego warunku (czy też nie), wadliwości tej decyzji z tego powodu stwierdzić nie można".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...]
Organ stwierdził, w uzasadnieniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 31.07.2012 r. przesądził że brak zgody H. H. na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a nie był oczywisty.
W przedmiotowej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można wykluczyć, że przedmiotowa zgoda została udzielona. W tej sytuacji nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, iż w sprawie w sposób bezsporny doszło do naruszenia ww. art. 155 k.p.a., a naruszenie to miało charakter kwalifikowany.
Jednocześnie po ponownej analizie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego należy wskazać, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., nie było przepisów szczególnych, które regulowałyby kwestię zmiany pozwolenia na budowę bądź odrębnego trybu pozwalającego na zakończenie inwestycji w sytuacji odstąpienia o warunków pozwolenia na budowę. Jedynie przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane wskazywał, że "Właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli - wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40".
Ponadto na podstawie § 3 ust. 1 w powiązaniu z § 46 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w celu uzyskania pozwolenia na budowę należało przedstawić dokumentację określoną w tym rozporządzeniu mianem projektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ani wymienione przepisy ani obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, nie precyzowały wymagań co do rodzaju dokumentacji i terminu jej przedstawienia (tj. przed wprowadzeniem zmian czy też po ich dokonaniu), ani też obowiązującej procedury w wypadku odstąpienia od pozwolenia na budowę.
Zatem mając na względzie fakt, że przepisy budowlane z okresu wydania ww. decyzji nie definiowały pojęcia "istotnych warunków pozwolenia", należy przyjąć, iż zmiany opisane w inwentaryzacji jakich dokonali Państwo W. w trakcie budowy, mogły być uznane w 1994 r. za dopuszczalne i zatwierdzone po ich wykonaniu. Tym samym należy przyjąć, iż Prezydent Miasta [...] miał prawo zatwierdzić zmiany wprowadzone w budynku na podstawie dokumentacji inwentaryzacyjnej.
Jednocześnie organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].05.1985 r., znak: [...], udzielającą R. W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce położonej przy ul. [...]w [...].
Z inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez S. C. wynika, że " Inwestor w trakcie realizacji dokonał zmian w architekturze zatwierdzonego projektu takich jak:
zadaszenie tarasu w celu powiększenia powierzchni użytkowej budynku, podniesienie dachu nad nową w formie klatką schodową i ciekawe jej oświetlenie w elewacji północnej, nowe rozwiązanie schodów zewnętrznych oraz tarasów, wprowadzenie innych w kształcie lukernii poddasza użytkowego w elewacji południowej.
nowe rozwiązania funkcjonalno-użytkowe piwnicy, parteru i piętra budynku powiększenie otworów okiennych i drzwiowych wprowadzenie trwałych elementów wykończeniowych takich jak piaskowiec cegła klinkierowa na wykończenie cokołów, słupów, podcieni i gazonów kwiatowych".
Z powyższego opisu nie wynika, by roboty dotyczyły połaci dachu. Jakkolwiek z rysunku elewacji południowej projektu w skali 1: 50 (str. 9), wynika, że dach wystaje na działkę sąsiada ok. 30 cm, to jednak na podstawie akt sprawy, nie można bezspornie stwierdzić, że wysunięcie dachu nastąpiło na skutek decyzji zmieniającej.
Ponadto nawet jeśliby przyjąć, że projekt przewidywał zmiany w tym wysunięcie okapu (brak projektu pierwotnego nie pozwala w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć tej kwestii), to jednak nie można w sposób kategoryczny stwierdzić, że inwestor nie miał prawa (zgody sąsiada) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wykonania przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na to, że jak przesądził Sąd - w niniejszej sprawie nie można wykluczyć, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tym samym nie można stwierdzić w sposób kategoryczny, że inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością.
Zatem po ponownej analizie zgromadzonych akt oraz mając na uwadze wytyczne Sądu, zdaniem organu odwoławczego, nie można w sposób jednoznaczny wykazać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r" znak: [...], jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez rażące naruszenie art. 155 k.p.a.
Ponadto dokonanie powyższej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a. i zatwierdzenie w ten sposób inwentaryzacji powykonawczej, a w konsekwencji również robót już zrealizowanych nie stanowi rażącego naruszenia prawa bowiem nie sprzeciwiały się temu przepisy (tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego).
Opisując w tej części uzasadnienia okoliczności sprawy organ wskazał, że wcześniej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.), orzekł o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w odniesieniu do budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], prowadzonej przez S. i W. W. W decyzji z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. sygn. II SA/Gd 768/09 na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]października 2009 r., nr [...]w przedmiocie wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...],
Sąd stwierdził m.innymi, że podstawą dla realizacji robót budowlanych była decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1985r. zm. decyzją z dnia [...] marca 1994r. Skoro roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to robót prowadzonych na jej podstawie nie można uznać za przypadek samowoli budowlanej podlegający przymusowej rozbiórce. W takiej sytuacji do usunięcia skutków zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie tryb postępowania zawarty w cyt. przepisie art. 51 ustawy. Przepis ten stanowi podstawę do zalegalizowania nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy powinno nastąpić na co wskazywały organy w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Konsekwencją jest brak możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy.
Następnie Sąd stwierdził, że skoro budowa domu przy ul. [...] w [...] była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, to organy nadzoru prawidłowo wszczęły procedurę uregulowaną w art. 51 ustawy zmierzającą do nałożenia oznaczonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ostatecznie uznając, że brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku. Wskazał, że postępowanie to może doprowadzić do nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale też jego konsekwencją może być nakazanie zaniechania dalszych robót lub rozbiórka lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. zaskarżył w całości Ł. P. reprezentowany przez pełn. A. P., który zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, błędy w ustaleniach faktycznych i celowe manipulowanie materiałem dowodowym istniejącym w sprawie, polegającym na ukryciu części faktów, a wydobyciu i ocenie jedynie tych dowodów w celu wydania z góry założonej decyzji. zaskarżonej decyzji zarzucił:
naruszenie art. 7, 8, 10, 39, 40, 77 § 1, oraz 80, 107 § 3, Kpa, art. 20 ust. 2 pkt. 1, 28, 29 ust. 1, ust. 5, 37 ust. 1, 40, przypis 16 ustawy z dnia 24 października 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229)poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie można oprzeć na domniemanej hipotezie nie potwierdzonej dowodowo, żadnym dowodem nie istniejącym w aktach sprawy, a ponadto co do której nie istnieje żaden dowód, iż kiedykolwiek istniał, a to na przyjęciu hipotetycznego założenia, że p. H. H. jakoby mógł wydać zgodę na zabudowę części działki stanowiącej wówczas jego własność.
naruszenie przez GINB art. 16 Kpa, w ten sposób, iż GINB całkowicie pominął istnienie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji na działce nr [...], na mocy której to decyzji ostatecznej skarżący nabył prawo do zabudowy przedmiotowej działki.
naruszenie przez GINB art. 107 § 3 kpa, w ten sposób, że w uzasadnieniu faktycznym decyzji GINB nie dokonał oceny całości materiału dowodowego, lecz wskazał wyłącznie fakty użyteczne dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, natomiast w całości pominął dowody przemawiające przeciwko zaskarżonej decyzji, a korzystne dla skarżącego.
Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego przedmiotem oceny Sądów była wcześniejsza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2012 r., uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2011 r., znak: [...], i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., znak: [...], zmieniającej, na wniosek W. W. i S. W., decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].05.1985 r., znak: [...], udzielającą R. W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce położonej przy ul. [...] w [...].
Sąd Wojewódzki w Warszawie kontrolując w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2012 r., uznał, że decyzja GINB nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, nadto – wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazując na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak w aktach sprawy zgody wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, stanowisko to zostało oparte na zbyt pobieżnej analizie, bez uwzględnienia wszystkich tych okoliczności, które mogły mieć prawne znaczenie w sprawie, a to skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem zasad regulujących postępowanie dowodowe.
Jednocześnie zauważył, iż w decyzji wydanej w sprawie w I instancji Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody sąsiada na zmianę decyzji, ale na podstawie tych dokumentów, które są dostępne nie można wykluczyć, że zgoda taka została udzielona. Stąd też nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Organ odwoławczy zupełnie nie wyjaśnił dlaczego tej oceny organu I instancji nie podzielił, nie wyjaśnił też na jakiej podstawie przyjął, że pomimo częściowych akt sprawy odnoszących się do spornej decyzji, można stwierdzić, że wymaganej przepisem art. 155 k.p.a. zgody nie było.
NSA, który utrzymał w mocy w/w wyrok WSA w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, ze kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została wydana w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz w trybie art.155 k.p.a. czyli w postępowaniu nadzwyczajnym. Stąd też podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art.155 k.p.a., aby można było wydać decyzję w tym trybie (spór dotyczył istnienia bądź braku zgody stron na zmianę decyzji). Dopiero po ustaleniu, że przesłanki z art.155 k.p.a. zostały spełnione, czyli tryb ten mógł być zastosowany można by przejść do oceny, decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a z przepisami materialnoprawnymi w tym przypadku prawa budowlanego. Na obecnym etapie sprawy, spór dotyczył tego pierwszego zagadnienia tzn. czy wydając decyzję z [...] marca 1994r. zachowane zostały przesłanki z art.155 k.p.a, Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wypowiadał się właśnie w tej kwestii, stwierdzając, że wydanie decyzji opartej na art.155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi naruszenie cytowanego przepisu, który w pewnych okolicznościach może być oceniane jako kwalifikowane.
Jednakże, zdaniem Sądu wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy sporna decyzja wydana została z naruszeniem tego warunku (czy też nie), wadliwości tej decyzji z tego powodu stwierdzić nie można. Dopiero ponownie orzekając w sprawie organ byłby zobowiązany wyjaśnić, czy w oparciu o art.155 k.p.a. można było dokonać zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób jaki jej dokonano mając na uwadze przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r
W niniejszym postępowaniu sadowym przedmiotem oceny Sądu była zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. oraz kontrolowana przez ten organ decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...].03.1994 r. zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...]: nr [...]z dnia [...].05.1985 r. zezwalającą na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obręb [...] w [...].
Sąd Wojewódzki w Warszawie kontrolując w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu a organ tym razem wywiązał się z nałożonych przepisami prawa i wytycznymi Sądów obowiązków zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/12 oraz NSA z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 230/13.
Sąd, rozpatrujący niniejszą sprawę, nie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, naruszył art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., bowiem odniósł się do zaleceń sądu, przeanalizował podniesione w uzasadnieniu wyroku kwestie i ponownie doszedł do przekonania że nie miały one wpływu na zmianę decyzji Wojewody czy jej kasację.
Również Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organ naruszył art. 7 kpa, 10 i 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1, 85 k.p.a. i art. 86 kpa są niezasadne, bowiem organy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...].03.1994 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powinna pozostać w obrocie prawnym.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej podnoszonego również w skardze, dotyczącego kwestii udzielenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przez H. H. należy wskazać, iż w tej materii wypowiedział się Sąd, a ustalenia Sądu są wiążące dla organu rozpatrującego ponownie sprawę. Sąd w wyroku wskazał " Pewne natomiast jest, że o taką zgodę organ zwracał się nie tylko do B. i J. S., ale też do H. H. - w aktach postępowania znajduje się bowiem pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1994 r. dotyczące tej kwestii. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy organ nie mógł wykluczyć, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji nie mógł też stwierdzić, iż w sprawie w sposób bezsporny doszło do naruszenia ww. art. 155, a naruszenie to miało charakter kwalifikowany.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne.
Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe.
Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".
Odnosząc się zatem do zarzutu strony skarżącej do niezasadnego przyjęcie przez organ hipotezy (nie potwierdzonej dowodowo), iż H. H. mógł wydać zgodę na zabudowę części działki stanowiącej wówczas jego własność podnieść przede wszystkim należy, że po pierwsze postępowanie wyjaśniające prowadzone bardzo starannie nie potwierdza, że decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. dokonała zmiany pozwolenia na budowę umożliwiającej realizację inwestycji poza granicami działki inwestora. Ponadto nie można było ustalić czy pierwotnie zatwierdzony projekt przewidywał realizację inwestycji również na działce sąsiedniej. Również nie można wykluczyć, że w procesie budowlanym trwającym kilka lat nastąpiła realizacja inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem.
Należy również wyjaśnić, że na podstawie § 3 ust. 1 w powiązaniu z § 46 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w celu uzyskania pozwolenia na budowę należało przedstawić dokumentację określoną w tym rozporządzeniu mianem projektu. Jednak ani wymienione ani obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie precyzowały wymagań co do rodzaju dokumentacji i terminu jej przedstawienia (tj. przed wprowadzeniem zmian czy też po ich dokonaniu), ani też obowiązującej procedury w wypadku dokonywania zmian wprowadzonych w trakcie budowy także po ich dokonaniu. Jedynie w wypadku samowolnego odstąpienia od tzw. istotnych warunków pozwolenia art. 32 ust. 2 ww. ustawy przewidywał możliwość utraty jego ważności. Mając zatem na względzie fakt, iż przepisy budowlane z okresu wydania decyzji nie definiowały pojęcia "istotnych warunków pozwolenia", organy przyjęły, że zmiany jakich dokonali inwestorzy w trakcie budowy na działce sąsiedniej, mogły być uznane w 1994 r. za dopuszczalne i zatwierdzone po ich wykonaniu.
Tym samym Prezydent Miasta [...] miał prawo zatwierdzić zmiany wprowadzone w budynku post factum, na podstawie dokumentacji inwentaryzacyjnej. Istotną informacją która została ustalona w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, że inwentaryzacja wykonana w styczniu 1994 r. uwzględnia nadwieszenie okapu dachu budynku nad terenem Skarżącego. Jednak z jej treści nie wynika, że wysuniecie okapu na działkę sąsiada było elementem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę lub decyzją wydana w oparciu o przepis 155 k.p.a.. Możliwe jest, iż nadwieszenie występowało już w projekcie pierwotnym, zatwierdzonym 10 lat wcześniej decyzją z [...] maja 1985 r. ale możliwe jest również działanie inwestora niezgodne z projektem. Nie jest jednak możliwa weryfikacja tej kwestii, albowiem wskutek znacznego upływu czasu, zmian własnościowych oraz zmian inwestora, projekt ten zaginął, a podjęte czynności celem odtworzenia tego dokumentu zakończyły się niepowodzeniem. Brak projektu pierwotnego nie pozwala w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć tej kwestii. Odrębne postępowanie z wniosku w sprawie unieważnienia pierwotnego pozwolenia umorzono [...] lipca 2011 r.
Zatem przy braku stosownych danych a przede wszystkim zatwierdzonego projektu w jego pierwotnej wersji nie można jednoznacznie stwierdzić, że został rażąco naruszony konkretny przepis przy wydawaniu kwestionowanej przez Skarżącego decyzji. Sąd ponownie zauważa, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu w oparciu o bezspornie ustalony stan faktyczny i prawny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).