Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41. poz. 361. ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia, złożonego w dniu 7 października 2010 r. przez Z., zw. dalej ZGN, dotyczącego zamiaru rozbiórki przybudówki o pow. zabudowy 26,73 m2, znajdującej się na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..
W uzasadnieniu wskazał, że planowana rozbiórka dotyczy obiektu położonego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., co oznacza, iż zakres robót budowlanych wykracza poza dyspozycje art. 31 Prawa budowlanego i zgodnie z przepisami ww. ustawy wymaga uzyskania pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich wykonanie. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż polowa wysokości. A zatem wniosek strony zawierający zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego jest bezzasadny w sytuacji, gdy sprawa wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 28 Prawa budowlanego.
Odwołanie od ww. decyzji złożył ZGN, podnosząc, że sprzeciw jest niesłuszny, gdyż przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w znaczeniu art. 3 pkt 5 i nie przystaje do art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl podanych w art. 3 definicji ustawowych pkt 1 obiekt nie jest ani budynkiem, ani budowlą gdyż nie jest wyszczególniony w katalogu jaki zawarty jest w pkt 3.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania przez Prezydenta [...].
W uzasadnieniu wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie zostało skutecznie złożone. W jego ocenie niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji procesowej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji procesowej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego.
Organ II instancji wskazał, że przedmiotowego zgłoszenia dokonał ZGN, czyli podmiot, który jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, podległą Prezydentowi [...]. Jednostka ta działa na podstawie statutu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego [...] pod nazwą Zarząd Budynków Komunalnych M. w jednostkę budżetową [...]. W. pod nazwą Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]. W ocenie Wojewody, ZGN stanowi jednostkę organizacyjną reprezentowaną przez Dyrektora Zakładu, który realizuje działania określone w statucie w imieniu [...] W., w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...]. Dlatego też czynności podjęte przez ZGN w praktyce są działaniami podejmowanymi w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozpoznane przez Prezydenta [...] zgłoszenie zostało dokonane przez Prezydent [...]. Następnie Prezydent [...] złożył od własnej decyzji Nr [...] odwołanie. W konsekwencji, w ocenie Wojewody [...], przedmiotowe odwołanie jest niedopuszczalne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył ZGN, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie odwołaniu skarżącego dalszego biegu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2009 r., Nr 17, poz. 1240, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż jednostka budżetowa jaką jest ZGN nie jest samodzielnym podmiotem i działa w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]; art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie może być stroną postępowania administracyjnego i nie może wnieść odwołania od decyzji Prezydenta [...]; art. 29 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący jako jednostka budżetowa m.st. Warszawy nieposiadająca osobowości prawnej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym i nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta [...]; art. 134 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie za niedopuszczalne odwołanie ZGN od decyzji Prezydenta [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a.
Organowi odwoławczemu uszło uwadze, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. pod względem podmiotowym dotyczy sytuacji tylko i wyłącznie w znaczeniu formalnoprawnym, tzn. że organ odwoławczy przed merytorycznym zbadaniem odwołania obowiązany jest do ustalenia, czy podmiot je wnoszący posiada należyte umocowanie do wystąpienia z odwołaniem. W przedmiotowej sprawie nasuwa się oczywisty brak zrozumienia przez organ charakteru prawnego ww. przepisu, ponieważ pomimo jego zastosowania, choć wskazano w zaskarżonym postanowieniu na konieczność zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, to nie odróżniono legitymacji formalnoprawnej od legitymacji materialnoprawnej. Z brzmienia art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania podmiotu, który nie posiada legitymacji procesowej w znaczeniu formalnoprawnym do wniesienia odwołania.
Do podmiotowych przyczyn, które mają wpływ na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a., zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Jak wynika z akt sprawy ta kwestia nie mieściła się w kręgu rozważań organu, a niedopuszczalność stwierdzono z zupełnie innej przyczyny, tj. uznania, że Prezydent [...] złożył odwołanie od własnej decyzji Nr [...]. Tak postawiona teza mogła być wiązana ze zbadaniem legitymacji procesowej, lecz w znaczeniu materialnoprawnym (wynikającym z art. 28 k.p.a.), co sprowadza się do ustalenia, czy przepisy prawa w takim przypadku umożliwiają skuteczne wniesienie odwołania przez dany podmiot, który wydawał decyzję jako organ I instancji, działając w ramach imperium jako starosta i zarazem posiadał uprawnienia właścicielskie co do przedmiotu postępowania w ramach dominium.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organ błędnie założył, iż czynności jakie podjął ZGN w niniejszej sprawie są w praktyce działaniami podejmowanymi w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Jak wynika § 1 ust. 1 i 2 Statutu, obowiązującego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego [...] W. pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych [...]" w jednostkę budżetową [...] W. pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]" (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r., Nr 309, poz. 9589), jednostka pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]", zwana dalej "Zakładem", jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, która prowadzi działalność statutową na obszarze [...] W., zwanej dalej "Dzielnicą". Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a do zadań ZGN należy m.in. gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów [...] W., a w odniesieniu do spraw należących do zakresu działania [...] W. - ustaleniami organów [...] W. powierzonym zasobem nieruchomości [...] W..
W § 4 został zawarty przykładowy katalog zadań ZGN. W zakresie zadań inwestycyjnych w katalogu tym wymieniono: organizowanie napraw, konserwacji, remontów i modernizacji (pkt 1 lit. b). Przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] przy ul. [...] w W., [...]) objęta jest przedmiotem działalności ZGN. Jak wynika z akt sprawy ZGN sprawuje jej zarząd, a Dyrektor ZGN w tym względzie realizuje działania w imieniu m.st. Warszawy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...] (patrz: § 7 Statutu). Takie pełnomocnictwo zostało udzielone Dyrektorowi ZGN przez Prezydenta [...] (z dnia 15 stycznia 2007 r., znak: [...]).
Ponadto w ramach tego samego pełnomocnictwa upoważniono Dyrektora ZGN do reprezentowania [...] W. w postępowaniu m.in. administracyjnym i sądowym w sprawach dotyczących nieruchomości objętych przedmiotem działalności ZGN.
Z powyższego wynika, że w ramach działalności statutowej, tj. w granicach zwykłego zarządu ZGN mógł gospodarować nieruchomością objętą zgłoszeniem. Oznacza to, że w ramach ww. zarządu na podstawie zapisów Statutu Dyrektor ZGN nie mógł wystąpić z wnioskiem (zgłoszeniem) dotyczącym rozbiórki, ponieważ rozbiórki nie można uznać za działanie w ramach zwykłego zarządu nieruchomością, jako działalność statutową ZGN. Każda ingerencja w substancję nieruchomości polegająca na jej zmianie, czy eliminacji jest bowiem działaniem przekraczającym zwykły zarząd. Zgodnie z art. 98 zd. 2 Kodeksu cywilnego do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor ZGN uzyskał od Prezydenta [...] pełnomocnictwo z dnia 9 lipca 2010 r. Nr [...], upoważniające go do złożenia oświadczenia woli w imieniu [...] W., którego przedmiotem miało być podjęcie decyzji właścicielskiej o rozbiórce obiektu stanowiącego własność [...] W., położonej przy ul. [...] Oficyna (przybudówka).
A zatem pod względem formalnoprawnym Dyrektor ZGN jako pełnomocnik [...] W. posiadał prawidłowe umocowanie do działania w przedmiocie rozbiórki ww. przybudówki. Ponadto posiadał w ramach działalności statutowej ZGN upoważnienie od reprezentowania m.st. Warszawy w postępowaniu m.in. administracyjnym w sprawach dotyczących nieruchomości objętych przedmiotem działalności ZGN. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] umocowanie to nie polegało na działaniu w imieniu Prezydenta [...] lecz w imieniu [...] W..
A zatem na podstawie art. 134 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było stwierdzić braku legitymacji procesowej - jak to określono w postanowieniu - Prezydenta [...], skoro z odwołaniem wystąpił właściciel nieruchomości [...] W., reprezentowane przez Dyrektora ZGN, który posiadał do dokonania takiej czynności w imieniu Miasta stosowne upoważnienie. Nie ma zatem wątpliwości, że [...] W. występowało w tej sprawie w charakterze inwestora, który posiadał wszelkie uprawnienia do tego, aby w takiej roli zgłosić zamiar rozbiórki.
Konsekwencją ocen materialnoprawnych dokonanych przez organ (Prezydenta [...] W. występującego w charakterze Starosty) było zgłoszenie sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o uprawnieniach Miasta – inwestora i doręczonej temu inwestorowi jako stronie postępowania. W tych okolicznościach nie można było odmówić Miastu [...] W. występującemu w roli inwestora i reprezentowanemu przez odpowiednio ustanowionego pełnomocnika prawa do złożenia odwołania od sprzeciwu rozstrzygającego o niemożności zrealizowania zamiaru inwestycyjnego w formie zgłoszenia zamiaru budowlanego, gdyż niewątpliwie odwołanie to zostało złożone przez stronę uprawnioną do wykorzystania tego środka procesowego.
Ponadto organ odwoławczy pominął, że w sprawie zgłoszenia sprzeciwu zaistniała sytuacja, stosownie do której o uprawnieniach [...] W., reprezentowanego z mocy prawa przez Prezydenta [...], w imieniu którego występował Dyrektor ZGN, rozstrzygał Prezydent [...], będący tak organem wykonawczym Miasta, jak i pracownikiem Urzędu Miasta. Taka zaś sytuacja wiązać się winna z koniecznością rozważenia, czy zachodziły ewentualne podstawy do wyłączenia Prezydenta [...] oraz pracowników Urzędu [...] upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu tego organu wykonawczego od orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda [...] pominął tę okoliczność, która w ocenie Sądu winna być przedmiotem jego oceny. Nie zmienia to faktu, że ZGN w ramach posiadanych upoważnień posiadał legitymację procesową do reprezentowania m.st. Warszawy zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowym, skoro postępowania te dotyczą bezpośrednio jego działalności statutowej, tj. reprezentowania [...] W. w sprawach dotyczących nieruchomości objętych przedmiotem działalności ZGN. Z tego względu nie można było stwierdzić w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania ZGN od decyzji Prezydenta [...] Nr [...].
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.