Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołań J. i Z. B. oraz A. i H. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno- usługowego zlokalizowanego na działce o nr ew.[...] obręb: [...] w [...] i zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie
- - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organu podał, że zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] projekt budowlany sporządzony został w wyniku wykonania decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim wstrzymaniu robót realizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2008r., udzielającą pozwolenia budowę budynku mieszkalno- usługowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...].
Przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny, w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wszystkich wymogów prawa, w związku z czym jego zatwierdzenie było co najmniej przedwczesne. Inwestorzy postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. zobowiązani zostali do jego uzupełnienia. Zmiany wprowadzone w projekcie zostały dokonane przez "wykorektorowanie odpowiednich fragmentów" bez wskazania, iż są to poprawki projektanta. Organ podkreślił, że formę projektu określa rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przedłożony (uzupełniony) projekt nie spełnia tych wymogów, także w zakresie braku precyzyjnego określenia jakiego rodzaju działalność będzie prowadzona w projektowanym obiekcie. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy podzielił także zarzuty podniesione w odwołaniu przez J. i Z. B. w zakresie braku analizy projektu zamiennego pod kątem jego zgodności z wymogami planu. Z planu zagospodarowania przestrzennego [...] wynika konieczność ukształtowania architektoniczno-przestrzennego budynku z uwzględnieniem nawiązania do tradycyjnie wykształconych form budownictwa oraz wkomponowania go w otaczający krajobraz i istniejącą zabudowę.
W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze powinien był ustalić czy wykonane przez inwestora istotne odstępstwa nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza, że decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. P. i L. S. podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz uchylenie decyzji organu i instancji bez wskazania przepisów, które zostały naruszone,
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do działania organów administracji,
- 3. art. 10 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych w sprawie dowodów,
- 4. niezastosowanie art. 136 k.p.a. i zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia materiału dowodowego, przez co dochodzi do przewlekania postępowania,
- 5. art. 40 § 2 k.p.a. polegające na niedoręczeniu żadnej informacji o prowadzonym postępowaniu pełnomocnikowi strony.
Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.
Skarżący wskazali, że wszystkie wymienione przez organ odwoławczy nieprawidłowości i braki projektu budowlanego zamiennego mogły zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a., w związku z czym brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawa prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r.,sygn. akt I OSK1859/06 (Lex nr 338621) "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne".
Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz.18).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie naprawcze było wynikiem istotnych odstępstw, jakich dokonali inwestorzy realizując budynek mieszkalno-usługowy w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2008r. Pierwszy przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełniał, zdaniem organu I instancji, wymogów prawa, w związku z czym inwestorzy zobowiązani zostali do jego uzupełnienia i skorygowania (postanowienie Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r.).
Powtórnie przedłożony projekt zamienny, w zasadzie bezrefleksyjnie przyjęty został przez organ, a następnie, jak można wnosić z akt sprawy, bez głębszej analizy czy chociażby odniesienia się do wcześniej określonych postanowieniem wymogów, zatwierdzony.
W takim stanie faktycznym sprawy na akceptację zasługuje stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, iż zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie pozwala na ustalenie czy dokonane przez inwestora istotne odstępstwa od warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Brak ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy niewadliwie ocenił, jako niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.
Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że w następstwie dokonania istotnych odstępstw od otrzymanego pozwolenia na budowę, możliwa jest budowa nie objęta wieloma restrykcjami, które muszą być spełnione przy ubieganiu się o pozwolenia na budowę, w tym z pominięciem wymogów wynikających z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub obowiązujących na danym terenie planów miejscowych.
Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże to uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.