Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Minister Infrastruktury i Budownictwa ("Minister") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołań [...] ("skarżący") oraz [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ok. 11,6 km" – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołań.
- 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm., "specustawa drogowa"), oraz na podstawie art. 104 k.p.a. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ok. 11,6 km".
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyli [...].
3. Minister Infrastruktury i Budownictwa, uzasadniając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, obowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest dokonanie go w ustawowo określonym terminie. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje bowiem organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania.
Dopuszczalność odwołania jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast to wniesienie odwołania m.in. w ustawowym terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Organ podkreślił, że decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, która w sposób szczególny reguluje kwestie doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania. Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Przepisem szczególnym, stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a., jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególna forma doręczenia, wskazana w art. 49 k.p.a., służy zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką formą doręczenia. Zaznaczyć należy, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia.
Stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Organ podkreślił, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi i tylko dla inwestora czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony o wydaniu decyzji zawiadamia się poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu.
Ponadto, obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a., ponieważ indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest formą publicznego zawiadomienia.
Stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia:
- a) w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od 12 sierpnia do 5 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 16 sierpnia 2016 r.,
- b) w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 22 sierpnia do 7 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 22 sierpnia 2016 r.,
- c) w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 22 sierpnia do 5 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 22 sierpnia 2016 r.,
- d) w prasie lokalnej – wydanie "Gazety [...]" z dnia [...] sierpnia 2016 r.
W niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody [...] zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 22 sierpnia 2016 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody [...] upłynął w dniu 5 września 2016 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Należy zatem uznać, że termin na wniesienie odwołania od decyzji Wojewody [...] upłynął w dniu 19 września 2016 r.
Odwołanie skarżącego, z dnia 28 września 2016 r., zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w dniu 29 września 2016 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem ww. terminu. Organ podkreślił, że do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu.
4. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wypływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., polegające na braku czynnego udziału strony w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że organ w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych przez niego zarzutów merytorycznych, wskazując jedynie na sposób doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uregulowany w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przyjęcie fikcji doręczenia zawiadomień i decyzji w sposób określony w specustawie drogowej jest szczególnie trudne do zaakceptowania, ze względu na to, że skarżący nie zamieszkuje na nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją ani też na terenie gminy [...] czy też powiatu [...].
Tym samym nie miał, przed otrzymaniem pisemnego zawiadomienia, żadnej możliwości podjęcia czynności związanych z prowadzonym postępowaniem, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja. W ocenie skarżącego, regulacja z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stoi w rażącej sprzeczności z koniecznością skutecznego powiadamiania stron o wszczęciu postępowania i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi, wynikającą m.in. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 i art. 15 k.p.a. Sprzeczność ta jest tym bardziej oczywista, biorąc pod uwagę doniosłość skutków prawnych jakie rodzi decyzja lokalizacyjna. Zdaniem skarżącego obwieszczenie w urzędach gmin i prasie lokalnej dokonane na podstawie przepisów specustawy drogowej nie zapewnia dostatecznego udziału strony w postępowaniu, a co za tym idzie dostatecznej ochrony prawnej wobec władczych form działania administracji publicznej w postaci ingerencji w prawo własności.
- 5. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
- II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
- 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa.
8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).
Powyższe oznacza, że organ, zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.).
Jednak w przypadku decyzji wydawanych na podstawie specustawy drogowej, ustawodawca przewidział szczególny tryb zawiadamiania stron o podjętym rozstrzygnięciu, uwzględniający specyfikę tego postępowania. Na podstawie bowiem art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.
Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
W takim przypadku zasadą jest doręczanie decyzji zarządcy, a w odniesieniu do pozostałych stron – zawiadamianie ich w trybie obwieszczenia publicznego, co wynika z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1206/16, LEX nr 2 102 160).
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia:
- a) w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od 12 sierpnia do 5 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 16 sierpnia 2016 r.,
- b) w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 22 sierpnia do 7 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 22 sierpnia 2016 r.,
- c) w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 22 sierpnia do 5 września 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 22 sierpnia 2016 r.,
- d) w prasie lokalnej - wydanie "Gazety [...]" z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Rację więc miał organ stwierdzając, że obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Wojewodę zostało ogłoszone najpóźniej w dniu 22 sierpnia 2016 r., a więc wynikający z w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin, zgodnie z którym decyzję tę uznaje się za doręczoną innym, niż wnioskodawca, stronom postępowania, upłynął w dniu 5 września 2016 r. W związku z tym termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu 19 września 2016 r. (art. 129 k.p.a.).
Odwołanie skarżącego, jak wynika z pieczęci nadawczej placówki pocztowej, znajdującej się na kopercie, zostało przez niego nadane w dniu 29 września 2016 r., a więc z uchybieniem powyższego terminu.
Wobec faktu, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy zatem od uznania organu odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1 497 908).
- 9. Na marginesie wskazać należy, że argumentacja skarżącego dotycząca tego, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, zawartych w złożonym przez niego odwołaniu, nie mogła zostać uwzględniona – ani przez organ, ani przez Sąd. Jak wskazano wcześniej, zanim organ przystąpi do merytorycznej oceny wniesionego środka zaskarżenia, dokonuje jego oceny formalnej, w tym terminu jego wniesienia. W związku z tym, jeśli danemu środkowi nie można nadać biegu ze względu na przeszkody formalne, organ nie przechodzi do jego merytorycznej analizy.
- 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.