Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, dalej jako: ustawa lub ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) – stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. P. od zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] w sprawie przeprowadzenia prac konserwatorskich w pałacu P. w Ż. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki na zabytkami, w dniu [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydał J. P. oraz M. K. zalecenia pokontrolne w sprawie przeprowadzenia prac konserwatorskich w pałacu P. w Ż., polegających na wykonaniu napraw uszkodzonych rynien, uzupełnieniu brakujących odcinków rur spustowych oraz wykonaniu odprowadzenia wody z rur spustowych w odległości min. 1,5 m od murów obwodowych pałacu.
W dniu [...] września 2014 r. w piśmie skierowanym do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego J. P. wskazał, że zaskarża w całości zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2014 r. w związku z niepoprawnie sporządzonym protokołem kontroli.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismo J. P. z dnia [...] września 2014 r. zakwalifikował jako odwołanie, a następnie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Uznając, że omawiana sprawa nie wymagała wydania przez organ konserwatorski decyzji administracyjnej, a jedynie pisma określającego zakres i charakter prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zły stan zachowania kontrolowanego obiektu, gdyż w sprawie wydania zaleceń pokontrolnych, w świetle art. 1 k.p.a. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, Minister stwierdził w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej - nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Organ wyjaśnił, że wniesienie odwołania od czynności organu niebędącej decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., podnosząc w niej zarzuty naruszenia art. 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ dokonał wyłącznie lakonicznego przytoczenia przepisów k.p.a., nie odnosząc się w żaden sposób do treści złożonego odwołania, które dotyczyło decyzji organu ochrony zabytków z dnia [...] sierpnia 2014 r., określanej przez organ jako zalecenia pokontrolne. Zaskarżone postanowienie Minister oparł, zdaniem skarżącego, na błędnie dokonanej interpretacji art. 134 k.p.a. przejawiającej się nieprawidłowym przyjęciem, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skoro w toku postępowania organ wydaje decyzję w przedmiocie przeprowadzenia prac konserwatorskich, to kontynuacją tej decyzji (jej nieodłączną częścią) jest wydanie zaleceń pokontrolnych, które w sposób nierozerwalny związane są z wydaną wcześniej decyzją.
Skarżący zauważył, że w przypadku wątpliwości organu co do jego intencji w związku ze złożonym przez niego odwołaniem organ powinien zwrócić się do niego o uzupełnienie braków odwołania lub uściślenie, czego ono dotyczy.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz zachowania reguł kompetencji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt - decyzję administracyjną lub postanowienie - z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
Ponadto, w myśl zasady wyrażonej w art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Po dokonaniu weryfikacji legalności zaskarżonego postanowienia w powyżej wskazanych aspektach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zaistnienie określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pozostawało to, czy w okolicznościach sprawy sprowadzających się do wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaleceń pokontrolnych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wniesienia przez skarżącego w związku z tym pisma, w którym wyraża on intencję zaskarżenia tychże zaleceń, zakwalifikowanego przez Ministra jako odwołanie, zasadne było wydanie przez Ministra na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie reakcja Ministra na adresowane do niego pismo skarżącego z dnia [...] września 2014 r. nie była poprawna.
Przypomnieć należy, że możliwość posługiwania się przez organ administracji publicznej określoną formą działania zależy od jej dopuszczenia przez obowiązujący przepis prawa. To, czy w konkretnym przypadku organ powinien wydać postanowienie, czy też podjąć innego rodzaju czynność uwarunkowane jest istnieniem normy procesowej upoważniającej organ do załatwienia danej sprawy w przewidzianej prawem formie. Zasady praworządności i legalności wynikające z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP wymagają bowiem, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą one czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.
Jeżeli odnieść powyższe zasady do warunków podejmowania przez organ administracji publicznej czynności procesowej polegającej na wydaniu postanowienia administracyjnego, to zauważyć należy, że w świetle art. 123 § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że jako ogólną regułę kodeks przyjmuje wydawanie postanowień w toku postępowania administracyjnego, a więc w okresie od daty wszczęcia postępowania zwyczajnego lub postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym do jego zakończenia. W ramach odstępstwa od tej zasady, wydanie postanowienia w innych przypadkach (np. po zakończeniu postępowania w danej instancji – zob. np. art. 108 § 2 k.p.a.) i innych postępowaniach możliwe jest wówczas, gdy stanowi o tym wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny.
Stanowiąc sformalizowaną czynność procesową postanowienie jest zatem indywidualnym aktem administracyjnym podejmowanym przez organ właściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, wyjątkowo tylko zaś przez inny organ, którego kompetencja do wydania postanowienia wynika z przepisów procesowych.
Wskazane powyżej zasadnicze cechy konstytutywne postanowienia każą stwierdzić, że dopuszczalność posługiwania się przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tą formą działania w związku ze złożeniem przez skarżącego pisma oznaczonego przez Ministra jako odwołanie od zaleceń pokontrolnych Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, była wyłączona. Nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Ministra, że w sprawie zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Zalecenia pokontrolne wydawane są na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., który definiuje postępowanie administracyjne jako postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Wybór sposobu procedowania spośród dwóch ewentualności, jakie przewiduje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem, aczkolwiek nie musi, skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 omawianej ustawy.
Trafnie przyjmując, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, Minister błędnie uznał, że odniesienie się do pisma skarżącego "odwołującego się" od zaleceń pokontrolnych przybrać powinno sformalizowaną procesową formę postanowienia procesowego.
Powyższa wadliwość nakazywała uchylić zaskarżone postanowienie w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej.
Rozważając kwestię sposobu załatwienia podania (pisma) skarżącego z [...] września 2014 r. nazwanego "odwołaniem" zauważyć należało, że poprawne odczytanie intencji wnoszącego to pismo prowadzić powinno organ do uznania, iż zamiarem strony było poddanie zaleceń pokontrolnych ocenie prawidłowości (legalności), nietrafnie utożsamionej przez skarżącego z instancyjnym postępowaniem administracyjnym (odwoławczym). Prawidłowe przyjęcie przez Ministra, że zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, tj. w postępowaniu nieregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzić powinno do przyjęcia następczego ustalenia, że zalecepnia pokontrolne zakwalifikować należy jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakwestionowanie przyjętych zaleceń pokontrolnych, niezależnie od użytej przez zainteresowanego nazwy pisma podważającego stanowisko organu ("odwołanie"; "zażalenie"; "sprzeciw"; "skarga"; "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy") należy w związku z tym traktować równoważnie z wystąpieniem z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzającym wniesienie na zalecenia pokontrolne skargi do sądu administracyjnego.
Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akty lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto wskazuje się, że uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Jako przykład aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowym wskazuje się zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 686), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005).
Zarządzenia o których mowa powyżej, nie są sporządzane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do uznania, iż zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami różnią się charakterem prawnym od zarządzeń pokontrolnych wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Ich tożsamy charakter, jako aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wynika z faktu, iż ich wydanie kształtuje sytuację prawną podmiotu, który jest ich adresatem, wobec tego, że niewykonanie zalecenia pokontrolnego jest zagrożone karą grzywny (art. 119 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Uprawnione założenie, że zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie powoduje – jak już wcześniej zostało to zauważone - że podmiot, do którego zostały one skierowane uzyskuje możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzależnienie skuteczności wniesienia skargi na tego rodzaju akt od zachowania 14- dniowego terminu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a. nakazywało zatem stwierdzić, że prawidłową reakcją organu, do którego skarżący adresował pismo z 8 września 2014 r. (wniesione w terminie otwartym do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tj. siedem dni po doręczeniu skarżącemu zleceń pokontrolnych) było potraktowanie go jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa na akt wydany na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i przekazanie właściwemu organowi w celu umożliwienia mu udzielenia odpowiedzi na to wezwanie.
Mając zatem na uwadze, iż tak w świetle ustaleń faktycznych w sprawie, jak i obowiązujących przepisów należało stwierdzić nieuprawnione posłużenie w rozpoznawanej sprawie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego formą postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.