Uzasadnienie
cSygn. akt VII SA/Wa 506/04
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i B. M. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynku garażowego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...],[...]. Decyzja ta stała się ostateczna, a na jej podstawie rozpoczęto roboty budowlane.
W dniu [...] lipca 2003 r. E. G., właścicielka działki sąsiadującej z inwestycją, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał realizację przedmiotowej inwestycji bezpośrednio przy granicy z jej działką.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa przez tę decyzję, przyjmując w uzasadnieniu, że polegało ono na niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającą pozwolenie. Niezgodność ta wynikała z niezachowania warunku określającego odległość linii zabudowy budynku na 6 m od granicy frontowej działki (od strony ulicy [...]) oraz z zaprojektowania dobudowy do północnej elewacji budynku mieszkalnego zadaszonej wiaty o szerokości 4 m, sięgającej do granicy działki budowlanej z działką E. G. Nadto pozwoleniem na budowę udzielonym zaskarżoną decyzją objęto, oprócz domu mieszkalnego z gabinetem lekarskim z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym, również budynek garażowy nie ujęty w
Wojewoda uznał, iż rażąco naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Od decyzji tej odwołanie złożyli inwestorzy, którzy przedłożyli dodatkowe dokumenty, w tym potwierdzające nabycie przez nich działki nr [...] leżącej pomiędzy ich działką i linią rozgraniczającą ulicy, a także uzyskaną w toku postępowania nadzorczego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą garażu. Ponadto przedłożyli kserokopię koncepcji zabudowy budynku z wiatą przylegającą do działki wnioskodawczyni, na odwrocie której E. G. wyraziła zgodę na taką zabudowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i rozstrzygając reformatoryjnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Powodem zajęcia takiego stanowiska były argumenty odwołujących się inwestorów, w szczególności okoliczność związana z nabyciem działki, co pozwalało, zdaniem organu odwoławczego, na przesunięcie zabudowy w kierunku ulicy, gdyż odległość 6 m od nowej granicy działki z ulicą została zachowana. Naruszenie prawa nie miało zatem charakteru rażącego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, brak możliwości wykazania rażącego naruszenia prawa wynika również z tego, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z dnia [...] listopada 2003 r. Ponieważ Prawo budowlane przewiduje, że jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, dopuszczalne było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m (lecz nie mniejszej niż 1,5 m.) od tej granicy.
Wymóg zaś uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest niezgodny z prawem, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001r., sygn. akt P. 11/2000. W tych okolicznościach nie jest uprawnione stwierdzanie nieważności pozwolenia budowlanego.
E. G. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, lecz w znacznej części z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Na wstępie należy stwierdzić, że nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego uprawnia właściwy organ jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodności z przepisami prawa. Możliwość formułowania ocen przez organy nadzorcze, w oparciu o nowe stany prawne czy faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji, może mieć znaczenie dla ewentualnego uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji dotkniętych wadą nieważności, a nie do oceny czy przesłanki nieważności decyzji zaistniały. Tymczasem w decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu organ nadzoru II instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji, zamiast dokonać ocen zgodnie z przytoczoną wyżej regułą, za podstawę swoich ustaleń faktycznych przyjął okoliczności prawne, które nastąpiły po wydaniu badanej decyzji, na tym tle dokonał zaś odmiennych ocen stanu faktycznego sprawy, w stosunku do ocen organu I instancji.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, na którą powoływał się organ II instancji, pochodzi bowiem z dnia [...] listopada 2003 r., a więc wydana została już po pierwszoinstancyjnej decyzji nadzorczej Wojewody [...]. W żadnym zaś razie nie mogła ona stanowić przedmiotu ocen organu nadzoru, skoro jego zadanie ogranicza się do oceny stanu faktycznego i prawnego pochodzącego sprzed udzielenia pozwolenia budowlanego przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2003 r.
Niepełnych ocen dokonano też co do zakresu związania organu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2002r., znak: [...] poprzedzając zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta wydana była przed nabyciem przez inwestorów działki nr [...] i zawierała sformułowanie, iż "obowiązująca linia zabudowy od frontowej granicy działki wynosi 6m". Nie ulega wątpliwości, że określała zatem linię zabudowy od granicy działki nr [...], której właścicielami byli w dacie tej decyzji inwestorzy. To, że następnie nabyli oni działkę sąsiednią od nastąpiła możliwość przesunięcia linii zabudowy w stosunku do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie zadaniem linii zabudowy jest ustalenie odległości zabudowy od drogi publicznej, a nie od granic zainwestowanej działki, jak to wadliwie przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz okoliczności te mogły i powinny być wyjaśnione przez organy właściwe do ustalania warunków zabudowy przed wydaniem pozwolenia budowlanego, a nie przez organ budowlany.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalone poglądy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalanej w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym było zasadniczo określenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a także określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, nie zaś określanie położenia zabudowy na terenie działki. Nie sposób jednak abstrahować, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że przesunięcie linii zabudowy, przyjęte za podstawę projektowania, przesuwało jednocześnie projektowany budynek w stosunku do budynku sąsiedniego należącego do skarżącej, powodując, że okap dachu wiaty zbliżył się nie tylko do granic działki skarżącej, lecz i do jej budynku. Kwestie zbliżenia zabudowy spowodowane tą okolicznością nie były zaś przedmiotem ocen organów nadzoru.
Jednakże kwestią zasadniczą przesądzającą o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jest to, że poza podnoszonymi przez skarżącą zarzutami, Sąd ustalił, iż projekt budowlany zawiera istotną wadę, a okoliczność ta również nie była przedmiotem analiz organów nadzoru. Chodzi mianowicie o sprzeczność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu (rys. nr 1). Na planie tym nie uwidoczniono w ogóle wiaty będącej przedmiotem sporu i ocen organów, na pozostałych zaś szczegółowych rysunkach rzutów budynku wiata jest wrysowana. Garaż na planie zmienia miejsce położenia, raz jest wrysowany w granicy, raz od niej oddalony. Budzi też wątpliwość Sądu co do rzetelności ustaleń organów nadzoru i to, że zasadniczy rzut przyziemia budynku z wiatą (rys.
3) w skali 1:50 jest wyrwany z projektu i luzem włożony w końcowej jego części. Dostrzegalne są też inne naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) jak np. to, iż projekt nie zawiera spisu zawartości projektu, a z tego powodu nie wiadomo czy zawiera projekt zagospodarowania działki, gdyż opisanego planu zagospodarowania terenu nie zawierającego istotnych elementów objętych projektem (w dodatku z zapisami, z których wynika, że plan ten dotyczy projektu przyłączy) nie sposób uznać za prawidłowo sporządzony projekt zagospodarowania działki.
Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.